数字政府系统中自组织治理的建立路径研究

《Sustainability》：Approach to Establishment of Self-Organizing Governance in Digital Government Systems Hua Guo, Ruoxin Pang, Liwen Liu, Xiaojiang Xing and Hui Li

　　

随着数字政府系统的演进，信息交互的日益复杂化对传统层级治理模式提出了挑战，后者在动态和跨部门情境中往往难以有效应对。本研究旨在识别政府信息交互的结构模式，并构建可检验的适应性治理路径以支撑数字政府的可持续演进。研究人员基于信息技术（IT）一致性理论和复杂网络分析，将数字政府重新概念化为复杂适应性系统，揭示了政府信息网络的重尾分布、结构稳定性及自组织趋势。在此基础上，研究构建并实现了自组织适应性治理框架——包含分形设计、动态对齐和分层模块协调——将其细化为11条治理规则。通过将关注焦点从静态对齐转向适应性结构协调，本研究为推进数字政府系统的可持续与韧性演进开辟了新路径。

【研究背景与问题】

数字政府实践可追溯至21世纪初，其核心目标在于通过流程再造、资源整合与系统整合提升政府治理的智能化、韧性与兼容性。经济合作与发展组织（OECD）于2024年12月发布的《数字公共基础设施赋能数字政府》报告明确指出，数字公共基础设施能够显著提升数字政府治理效率，助力实现数据共享、服务交付与跨部门协作。作为数字政府的核心基础设施，信息系统围绕架构设计、权责配置、业务协同与资源配置形成的治理模式，直接决定了数字政府的运行效能与发展潜力。

近二十年来，数字政府发展经历了三个阶段：早期数字技术阶段强调信息数字化、政府网站建设和基础设施部署；随后的业务转型阶段利用信息技术推动组织变革、强化项目管理并促进信息共享；当前语境化阶段则通过技术创新应对复杂治理需求以推进可持续发展。中国早期数字政府系统高度依赖行政体制，形成了层级化、集中化的治理模式。"十四五"期间，中央政府提出"大平台、大数据、大系统"的整合要求，强调跨部门数据共享与业务协同，平台化协作模式逐渐成为主流。然而，随着数字政府进入更加多元、复杂和不确定的应用场景，平台模式暴露出扩展性不足、创新受限等局限，制约了系统的持续优化与运行。具体而言，平台的设计、开发、运维均由特定部门控制，这种集中化的平台治理安排对中国数字政府系统的可持续发展产生了深层影响。

从可持续发展视角看，中国数字政府系统的评价标准不应仅限于短期成效或技术进步，而应关注其维持稳定运行、适应治理与技术环境演变、支持系统持续进化的能力。环境变化主要表现为跨部门复杂性的增长、应用场景的快速拓展以及数据与技术生态系统的动态演进，这些变化对现有治理安排形成压力，暴露了传统集中式或碎片化模式的结构刚性。因此，适应性治理——支持自组织和结构协调的治理方式——对于数字政府系统的可持续发展至关重要。

现有信息实践和理论研究主要依赖结构化的技术方法，以自上而下方式对齐系统与操作，过度强调整体架构设计，增加了系统复杂性并降低了对情境变化的响应能力。面对高度异质的应用场景和快速扩张的互联关系，刚性预设系统难以适应动态需求，复杂性管理成为数字政府治理的关键挑战。Janssen和Voort提出的"适应性治理"概念，通过去中心化和多利益相关方参与增强应对不确定性和适应环境变化的敏捷性，具备四个关键特征：自下而上的分散决策、内外部能力的协调整合、广泛参与和内化发展、以及持续调整以应对不确定性。在此背景下，IT一致性理论为理解持续变化条件下如何维持结构适配提供了关键分析视角；复杂网络理论则为理解政府部门间的信息交互提供了宏观视角。

本研究采用数据驱动与理论引导相结合的分析方法，以结构一致性为分析切入点，考察政府信息交互的模式。研究综合运用IT一致性理论、复杂网络理论和模块化理论，提出支持数字政府系统可持续演进的适应性治理框架。

【关键技术方法】

研究人员采用混合的"数据驱动-理论推导"方法：首先，测量典型治理案例中的信息交互关系以识别网络模式；其次，分析这些模式反映的治理问题；最后，基于相关核心理论推导数字政府系统适应性治理的愿景、框架和规则集。具体数据来源包括：上海城市交通常规治理（2021年12月31日至2024年12月31日，313份政策文件）和江苏省COVID-19应急管理（2019年12月26日至2020年3月27日，184份政策文件）的政策文本。样本选取基于数据完整性和可获得性，上海具有高度城镇化水平和复杂交通管理需求，江苏则涵盖13个地级市、涉及多部门的典型应急场景。政策文本来源于北大法宝数据库和地方政府门户网站，前者提供系统的区域、发布机构、日期和文件类型索引，后者用于核实官方发布信息并进行补充。

网络构建采用命名实体识别和内容分析方法。行政决策层面的信息交互关系通过提取政策发布中的联合发文主体识别：若两个部门共同出现在政策标题中，即视为存在信息交互关系。治理执行层面的关系则通过业务逻辑推理提取：提取协同治理相关政策措施，基于语义解释确定治理主体、客体及其关系，作为执行层面的信息交互关系。内容编码由两组人员交叉进行，通过讨论解决分歧。

网络拓扑测量采用以下方法：度分布的互补累积分布回归分析检验无标度特性，使用Belehradek方程检验幂律偏差；采用燃烧盒覆盖算法的重整化群方法检验自相似性，网络用N_B个尺寸为l_B的盒子覆盖，分形维数d_B满足N_B~l_B^-d_B；二次指派程序（QAP）验证决策与执行网络的结构相关性。

【研究结果】

"政府信息交互网络：基于治理场景与层级的网络构建"部分，研究人员构建了两类场景四个网络：常规城市交通治理决策网络（Net 1）和执行网络（Net 2），COVID-19应急管理决策网络（Net 3）和执行网络（Net 4）。上海城市交通常规治理网络中，决策层识别出60个参与者和130条信息交互关系，执行层74个参与者和1119条关系；江苏COVID-19应急管理网络中，决策层23个参与者和49条关系，执行层170个参与者和1352条关系。决策层网络规模小于执行层网络，因为联合发文/会签关系反映了更为"正式和选择性"的跨部门协作层级，而执行层措施产生了更密集的业务交互。

"信息交互的网络模式：展现无标度、自相似和结构持续性的复杂拓扑"部分，研究得出三方面发现：一是所有网络均呈现γ值低于2的重尾分布和无标度特征，但城市交通治理网络拟合优度较低，表明幂律特征不明显、结构较为混合，而COVID-19应急管理网络的位移幂律模型拟合优度显著高于纯幂律模型，提示存在幂律偏离或节点集中；二是所有网络均呈现正分形维数和高模型拟合度，表明存在分形结构和自相似性，与常规城市交通治理相比，COVID-19应急管理网络的分形特征更为明显，网络结构更复杂、层级更多、整体凝聚力更强，决策层网络比执行层网络结构更规则、复杂性特征更弱；三是QAP分析表明，在常规治理和应急管理两种情境下，支撑行政决策和治理执行的网络结构均呈现统计显著的正相关，证明了结构连续性。

这些发现表明，数字政府治理不应统一对待所有行动者和交互链接，枢纽主导结构意味着应优先关注关键部门和重复出现的接口，自相似结构支持模块化和可重用系统开发，决策与执行网络之间的连续性则表明治理重构可以从决策层枢纽及其向执行层协作的映射入手。

【自适应治理方法】

"治理方法创新动力"部分，研究人员基于网络拓扑特征诊断现有治理模式的结构性错位。层级集中治理模式强调官僚层级、权责分明和集中决策，适用于结构清晰、需求稳定的场景，但难以应对跨部门协作和动态变化。计划协作治理模式依赖平台架构设计和资源主导型治理实体，虽强调协调组织和多利益相关方参与，但受刚性规则、反馈迟滞和适应性有限的制约。两种模式均存在结构性错位：层级集中治理与网络的无标度性、重尾分布和自组织趋势不匹配；计划协作治理的分层模块化与去中心化不足，以及全局协调与局部弹性冲突，难以适应数字政府系统向更广范围、更复杂场景延伸的需求。

"数字政府系统自适应治理愿景"部分，研究提出系统应通过自组织灵活响应情境变化，核心价值包括：适应性环境——及时检测用户环境变化以应对政府治理挑战；灵活业务重组——分布式数据处理和灵活集成促进定制化业务流程重配置；自组织架构——组件自主协调、实现无缝可扩展性；分散协作——治理实体享有充分自主权以基于运营需求组织协作。

"数字政府系统自适应治理框架"部分，研究提出自适应治理涵盖治理目标、治理问题、核心理论和治理原则四个维度。核心理论包括IT一致性理论、复杂网络理论和模块化理论：IT一致性提供逻辑分析起点，复杂网络通过抽象和保留关键特征表征信息实践交互结构，模块化理论指导自下而上的系统架构和了啊治理结构开发。治理原则包括：GQ1——在跨域、不确定和动态演变的应用场景中，即使微观层面难以实现IT与业务运营的对齐，仍可优化系统架构和治理结构，使信息系统与交互网络在结构和增长模式上趋同，实现宏观层面的IT对齐；GQ2——利用分形网络的自相似性实现系统自组织增长，模块组件按需生成和组合，从最小原型系统出发，根据应用需求在不同层级进行重组、扩展或收缩；GQ3——采用基于规则的层级嵌套治理结构，通过自上而下的授权机制确保治理机制与系统架构的协同对齐。

"数字政府系统自适应治理规则"部分，研究将原则细化为11条可检验治理规则：GR1——将信息交互网络的结构过程作为系统架构动态模块化的基础；GR2——采用正式系统而非临时方案；GR3——将每个业务功能视为模块组件；GR4——按需部署小规模系统，避免依赖大平台；GR5——在运行中持续开发组件；GR6——构建可复制、可扩展的组件原型；GR7——基于分形维度确定系统模块的原型规模，或由原型规模推导系统自复制的规模；GR8——为具有累积关系优势的治理实体和对象部署通用组件；GR9——通过异质群体内的枢纽进行网络治理，实施由这些群体内枢纽领导的集中治理；GR10——识别行政决策中的关键行动者和核心模块以激活治理执行层面的网络；GR11——避免仅为应对特定协作需求而建立临时治理结构。

【结论】

研究结论部分指出，本研究识别了典型治理场景中政府信息交互的结构模式并分析其治理意涵，在此基础上进一步开发了可检验的适应性治理方法以支持数字政府系统的可持续演进。研究论证了框架的设计逻辑，提出自组织适应性治理方法，强调系统架构与治理结构之间的动态对齐，以及按需模块化和分层嵌套治理机制。研究进一步将治理机制细化为11条可检验治理规则，为后续实证验证提供可检验命题和具体路径，而非停留于描述性讨论层面。与传统通过结构化技术促进"系统-业务"对齐的方法不同，自适应治理基于自下而上的信息实践。在此意义上，可持续性不被视为外部规范目标，而是数字政府系统中适应性结构对齐的涌现属性。通过将关注焦点从短期优化转向适应性结构协调，所提出的治理框架有助于数字政府系统的可持续演进，化解了集中治理与结构刚性之间的张力，为数字政府跨部门、跨领域应用拓展提供了持续的适应能力。

局限性方面，研究人员指出：实证证据基于有限场景和政策文本集，可能无法完全捕捉不同地区、部门和发展阶段信息实践的多样性；决策网络的构建依赖于联合发布信息的共现，虽为部门间交互的典型指标，但可能遗漏其他渠道的信息交互，缺乏全面性；提出的治理原则和规则虽源于观察模式，但尚未在多个独立案例中进行系统检验或与真实运营数据进行验证。未来研究可纳入更广泛的治理场景和更丰富的政策文本，比较联合发文衍生的共现关系与其他交互渠道数据，并将治理原则和规则操作化为可测量指标通过实证案例验证其预测性能和边界条件，从而进一步完善适应性治理框架。