土地所有权与森林砍伐：来自秘鲁油棕产业的证据

《Global Environmental Change》：Land titles and deforestation: evidence from Peru’s oil palm sector

　　

Celeste Gunderson|Jess L’Roe|Lisa Rausch|Clare Sullivan|Holly Gibbs|Lisa Naughton-Treves

美国威斯康星大学麦迪逊分校地理系，邮编53706

摘要

油棕（Elaeis guineensis）在亚马逊地区的快速扩张加剧了人们理解土地所有权制度与森林砍伐之间关系的紧迫性。土地所有权制度的确立可能有助于减缓因土地争夺而导致的森林砍伐，但同时也可能通过正式化土地权利和降低投资风险来促进资本密集型商品农业（如油棕）的发展。在亚马逊地区常见的“环保型”土地所有权法规要求新所有者保护森林，但如果森林被提前砍伐，这些规定很容易被规避。为了了解这些制度的影响，有必要仔细研究土地所有权制度、森林砍伐以及商品作物扩张的空间分布和时间顺序。利用一个包含6072条记录的新财产数据集，并采用差异分析法（difference-in-difference approach），我们分析了20年来秘鲁乌卡亚利（Ucayali）地区土地所有权制度的变化如何影响有无油棕地块的森林砍伐时间和范围。研究发现，75%的油棕种植在已登记的土地上，而其他作物的这一比例仅为30%。无论是否存在油棕，土地所有权制度的确立都与森林砍伐的轻微减少有关；然而，大多数地块在土地所有权制度确立之前就已经被砍伐，且很少有油棕地块能够保持秘鲁林业法律规定的30%的森林覆盖率。关键信息人士指出，油棕的高盈利能力推动了土地交易，并为被砍伐的土地创造了市场，而矛盾的法规和有限的资源则阻碍了法规的执行。

引言

世界上许多碳含量高且生物多样性丰富的热带森林位于土地所有权制度不健全或存在争议的地区（Rakotonarivo等人，2023年）。政府和开发机构推广土地所有权制度以实现环境和生计目标。零森林砍伐贸易政策（如欧盟森林砍伐法规EUDR）通过要求可追溯的、合法来源的商品进一步推动了土地所有权的正式化，促使生产者证明合规性并确保市场准入（欧盟法规2023/1115；荷兰农业部，2024年）。

尽管不健全的土地所有权制度通常与森林砍伐增加有关，但土地所有权制度对森林覆盖率的影响因具体情况而异，特别是在个人层面的土地所有权制度中尤为复杂（Robinson等人，2014年；Holland等人，2017年；Lipscomb和Prabakaran，2020年；Probst等人，2020年）。厄瓜多尔、秘鲁和巴西的经验表明，通过土地所有权制度正式化土地可以减少单纯为争夺土地而进行的森林砍伐，鼓励长期的土地管理投资，并为基于激励的保护计划创造条件（Buntaine等人，2015年；Robinson等人，2014年；Holland等人，2017年；Lipscomb和Prabakaran，2020年）。因此，土地所有权制度的一个结果是，合法认可并绘制地图的土地所有者也更容易被管理，并且需要对其造成的环境破坏负责；他们应当遵守相关法规（álvarez-Berríos等人，2021年；Siegel和Veiga，2009年；Scott，1998年）。相反，当土地所有权制度开放了土地市场，用集约化的商业农业取代传统的低影响土地利用方式时，它可能会加速森林砍伐，因为土地所有权可以降低投资风险（Buntaine等人，2015年；Robinson等人，2014年；Probst等人，2020年）。事实上，发展经济学家通常认为土地所有权制度是将土地转化为资本、解锁信贷渠道和加强经济活动的最佳手段（De Soto，2000年）。为了减少森林砍伐，土地管理专家建议将土地所有权制度与环境限制相结合（Kukkonen，2024年），例如在土地所有权制度确立之前保护森林覆盖率或进行影响评估，尽管往往不清楚哪些限制措施得到了执行，以及它们是否能在土地所有权制度确立过程中有效防止森林砍伐。

作为一种资本密集型且商品化的作物，油棕在秘鲁亚马逊地区迅速扩张，常常以牺牲森林为代价（Vijay等人，2018年；Rausch等人，2020年）。靠近道路和加工厂是油棕导致森林砍伐的已知因素（Vijay等人，2018年；Furumo和Aide，2017年；Glinskis和Gutiérrez-Vélez，2019年）。小农户和工业生产者之间的森林砍伐率存在差异，尽管它们的扩张往往是相互关联的（Glinskis和Gutiérrez-Vélez，2019年；Bennett等人，2018年）。小农户依赖工业开发者建设的基础设施，土地经常通过投机或非法交易易主（Dammert，2017年）。特别是工业生产者，在清理土地之前通常需要土地所有权证明，从而降低在不稳定土地所有权地区的投资风险。这种模式在乌卡亚利地区尤为明显，Ocho Sur公司在清理超过6400公顷的森林之前获得了土地所有权证明，但后来受到了罚款（Carving Up the Amazon，2024年；Dammert，2017年）。森林砍伐也可能发生在土地所有权制度确立之前，这种情况在小农户中更为常见，他们通常在获得正式土地所有权之前就进行非正式经营（Glinskis和Gutiérrez-Vélez，2019年；Bennett等人，2018年）。土地所有权制度中的规定旨在通过要求土地分类来确定其是否适合农业用途，并要求获得环境部门的批准来限制森林砍伐。然而，森林砍伐与土地所有权制度确立之间的时间关系，以及不同类型油棕生产者之间的差异仍不甚明了。这一空白掩盖了减缓森林砍伐的关键过程，即土地所有权制度中要求的森林保护措施是如何被规避的，以及是谁在规避这些措施。我们在秘鲁进行了这项分析，该国拥有拉丁美洲第二大森林覆盖面积（7330万公顷），并且近10万土地所有者居住在没有正式土地所有权的公共森林中（USAID，2016年）。研究地点是位于普卡尔帕（Pucallpa）以东130公里处的快速扩张的油棕种植区，该地区2024年的人口为310,750人（Peru Cities by Population，2024年）。

关于土地登记的实验评估提供了有关土地所有权制度如何影响森林损失的宝贵因果证据（Wren-Lewis、Becerra-Valbuena和Houngbedji，2020年）。然而，由于随机设计较为罕见，研究人员通常依赖准实验方法。准实验方法（如差异分析法DiD模型）通过控制混杂因素并隔离多个森林砍伐事件交汇地区的土地所有权制度影响来帮助揭示这一关系（Probst等人，2020年；L’Roe等人，2016年；Blackman等人，2017年）。进行准实验研究具有挑战性，因为土地所有权制度在地理和时间上都不是随机的，而且关于土地所有权制度的精确数据往往缺乏，特别是在秘鲁亚马逊地区，那里非正式和/或相互矛盾的土地主张普遍存在，中央化的土地登记系统不完整或不可用（Killeen，2024年）。为了应对这些挑战并补充基于区域数据库的描述性分析，我们创建了一个包含6072条记录的新财产数据集，涵盖了秘鲁乌卡亚利地区三个区划20年的数据，该数据集结合了来自国家公共登记系统（SUNARP）的土地所有权制度时间信息、GeoBosques的森林砍伐数据以及2019年的油棕种植地图。我们应用多期差异分析法（Callaway和Sant’Anna，2021年）来评估这一油棕种植区的土地所有权制度与森林砍伐之间的关系。我们比较了2019年之前和之后未用于油棕种植的地块以及用于油棕种植的地块的森林砍伐率。我们还采访了政府机构和非政府组织，了解土地所有权制度的实施情况以及土地所有权制度确立期间对森林保护措施的遵守情况。寻找在不导致森林损失的情况下为油棕正式化土地所有权制度的方法是一项紧迫的任务，特别是在秘鲁等国家努力规范土地权利以改善森林管理和实现生物多样性及碳保护目标，并使生产者遵守EUDR等国际政策的情况下（Brack，2023年）。

章节摘录

秘鲁的土地所有权制度与森林

长期以来，亚马逊地区一直面临土地所有权制度不健全和存在争议的问题。自20世纪90年代以来，秘鲁政府和国际机构（如美洲开发银行IADB）一直支持个人私有土地所有权的正式化。其中最大的项目之一是农村土地登记、所有权确立和注册项目（PTRT I至III），在1996年至2015年间获得了IADB超过1.6亿美元的资金支持。这些项目旨在促进经济发展和改善土地状况

描述乌卡亚利的油棕、森林砍伐和土地所有权制度趋势

为了评估乌卡亚利地区土地所有权制度与油棕森林砍伐之间的关系，本研究整合了多个公开可用的数据集以及2023年8月在普卡尔帕地区农业局获得的财产信息（详情见SM 2.1）。这个匿名化的财产数据集包括截至2022年12月调查的28,621块土地的边界，其中一些土地已在区域数据库DISAFILPA中注册；

乌卡亚利的油棕、土地所有权制度和森林砍伐趋势

在过去几十年中，乌卡亚利的土地所有权制度和油棕种植都大幅扩张。到2022年，我们数据库中28,621块土地中有220,000多公顷的土地获得了所有权证明（详见SM 3.1）。到2019年，乌卡亚利地区有近50,000公顷的油棕种植面积，其中75%种植在已登记的土地上——69%属于小农户，81%属于工业油棕种植。相比之下，只有30%用于其他农业（包括牧场）的土地获得了所有权证明

讨论

乌卡亚利地区模糊且相互矛盾的土地所有权制度历史要求使得执行保护森林的法规变得复杂。虽然我们的定量结果显示，油棕主要种植在已登记的土地上，且SUNARP登记后森林砍伐率有所下降，但这些发现必须结合土地所有者如何应对土地所有权制度程序以及参与区域土地市场的实际情况来解读。

结论

我们在秘鲁亚马逊地区的研究提醒人们，即使土地所有权制度要求新所有者保护森林，也不能期望土地正式化就能保护热带森林。我们的研究还表明，很难准确检测土地所有权制度对森林砍伐的总体影响。我们的事件研究表明，土地所有权制度确立后地块的森林砍伐率有所下降，但这一建模结果需要谨慎解读。重要的是，这些地块上的大部分森林

CRediT作者贡献声明

Celeste Gunderson：撰写——审稿与编辑、初稿撰写、可视化、验证、项目管理、方法论设计、调查、资金筹集、正式分析、数据管理、概念构建。Jess L’Roe：撰写——审稿与编辑、可视化、验证、方法论设计、正式分析、数据管理、概念构建。Lisa Rausch：撰写——审稿与编辑、资源协调、概念构建。Clare Sullivan：撰写——审稿与编辑、资源协调、概念构建。

利益冲突声明

作者声明以下可能构成利益冲突的财务利益/个人关系：作者报告获得了CLAG的财务支持；作者报告获得了美国地理学会的财务支持；作者报告获得了Tinker基金会的财务支持；作者报告获得了Gordon and Betty Moore基金会的财务支持。如果有其他作者，他们声明自己没有其他利益冲突

致谢

本研究得到了CLAG（美国）、UW LACIS（美国）、AGS（美国）、Trewartha（美国）、Tinker-Nave（美国）、Mary H. Rubinstein以及Moore基金会（美国）的支持。我们感谢Tara Mittelberg在计量经济学方面的帮助；Joe App、Ian Schelly和Zeit Diaz在GIS和数据方面的协助；Malena Candino和Nora álvarez-Berríos在翻译和实地工作方面的帮助；José Luis Capella、Pablo Pe?a Alegría和Grober Pandura Pisco在实地工作方面的协助