面向公众支持的绿色产业转型行业特定气候政策

《Climate Policy》：Sector-specific climate policies for a green industrial transition with public support

　　

《巴黎协定》承诺尚未转化为有效气候政策，全球变暖已逼近1.5°C。研究作者指出，绿色转型的主要政治障碍在于"扼杀就业"论点持续存在，这源于公众对失业的担忧以及部分行业必然衰退的预期。为考察这一挑战在不同行业间的差异，研究人员分析了就业排放强度（CO₂eq/jobs），以此补充传统指标——单位增加值排放量。采用最终产品核算法，研究人员估算了各行业及其供应链中的国内排放与就业数据，揭示出政策需在目标行业乃至整个经济范围内平衡减排与失业问题。结果显示，各行业在就业创造和就业排放强度方面差异显著，意味着面临不同的政策挑战。对此，研究人员提出了包含四种策略的行业特定政策框架："保护与推进"（Protect & proceed）、"保留与脱碳"（Keep & decarbonize）、"脱碳或衰退"（Decarbonize or decline）以及"任其发展"（Let live）。这些策略将三种气候政策类型与行业特征相匹配：碳定价（carbon pricing）、绿色产业政策（green industrial policy）以及公正转型措施（just transition measures）。通过平衡脱碳与就业，这些策略可提升公众接受度并增强气候行动的政治可行性。

## 研究背景与问题

气候变化政策的设计与实施长期面临政治可行性的核心挑战。尽管《巴黎协定》各缔约方已提交国家自主贡献，但全球温室气体排放仍未实现与1.5°C温控目标相一致的轨迹。研究作者指出，阻碍有效气候政策落地的因素包括搭便车行为、国际竞争力顾虑以及政治经济中既得利益集团的阻挠，而这些问题的本质在于气候行动成本的分配效应，而非总体成本规模。在这一背景下，"扼杀就业"（job-killing）论点成为绿色转型最突出的政治障碍之一。该论点持续发酵，根源于公众对失业的恐惧以及对部分行业必然衰退的认知。由于就业决定了除最富裕家庭外绝大多数家庭的收入来源，它构成了气候政策中最具争议的分配关切。尽管多项研究预测绿色转型将在总体上促进就业增长，但就业岗位的增益与损失在技能水平、地理区域和行业间分布不均，可能加剧不平等，进而引发公众对失业的担忧。

公共政策支持度（public acceptability）是政治可行性的重要组成部分，越来越多的学者呼吁将其明确纳入气候政策设计，而非仅限于政策评估。现有研究大多停留在理论层面，缺乏可操作的政策框架。研究作者旨在构建一个概念性政策框架，以平衡行业脱碳与公众对失业的担忧，其 operationalization 方式为估算各行业"受影响的就业岗位"（jobs-at-stake）。该框架旨在为政策制定提供启发式指导，并以美国经济为例进行展示。

## 研究方法与数据来源

研究采用最终产品核算法（final goods-based accounting），在列昂惕夫（Leontief）投入产出模型中运用假想剔除法（hypothetical extraction method, HEM）分析各行业的经济关联。数据来源为EXIOBASE v3.8.2多区域投入产出数据库，涵盖163个行业、49个地区2019年数据，以美国作为全球最大经济体进行案例研究，同时在补充材料中呈现其他14个世界区域的结果。该方法将经济系统划分为剔除部分与剩余部分，通过比较原经济与剔除目标行业后的经济差异，量化该行业在商品产出或要素投入中的作用。

最终产品核算法与生产核算法和消费核算法同属纯粹的会计构造，不改变排放与劳动投入的总量。与将排放和劳动直接归于使用这些要素生产总产出的行业的生产核算法不同，最终产品核算法通过后向追溯供应链联系，将内含排放和劳动归因于将中间产品转化为最终产品的行业。该方法假设最终产品生产者通过产品设计和供应链组织行使上游控制权，且对最终消费者高度可见，能够影响最终需求。与同样捕捉关联的消费核算法相比，该方法排除了最终产品贸易，以保持对国内生产政策的相关性。研究还辅以正向关联视角，揭示各行业在促进其他行业最终产品生产中的作用。

## 研究结果

### 全球行业就业排放强度特征

研究显示，各行业就业排放强度差异显著。电力行业的就业排放强度最高，达860 tCO₂eq/岗位（生产核算法）或183 tCO₂eq/岗位（最终产品核算法），而建筑行业最低，分别为1和15 tCO₂eq/岗位。采用最终产品核算法时，服务业常被视为绿色就业领域，但其就业排放强度反而高于农业，这是因为最终产品核算法将排放和劳动归因于生产最终产品的行业，而非供应中间投入的行业。

从驱动因素看，电力和采矿等行业虽就业排放强度高，但其绝对排放量相对于其他行业较低，这主要源于这些行业吸纳的就业较少。服务业主体的全球就业占比高达40%，故其就业排放强度处于次低水平。制造业最终产品内含最多排放，同时也雇佣了较大比例的劳动力。建筑业直接排放有限，但由于其高度材料密集型特征，在计入内含排放后位列第三，例如来自水泥的排放。农业排放相对较低的原因在于其作为中间投入供应商的角色，特别是向食品制造业供应原材料。

细分至67个子行业，排放强度最高的子行业集中于化石燃料相关领域，其次是水泥生产等。运输业内部，航空和水路运输的就业排放强度约为陆路运输的五倍，但需注意航空运输单位客货周转量的排放更高。生产核算法与最终产品核算法下的差异主要源于子行业的供应链位置：水泥生产主要向建筑业供应中间产品，故最终产品核算法将其排放归因于建筑业；而多数制造业子行业主要满足最终需求，故在该方法下排放强度上升。

### 国内外关联贡献分解

研究对美国、中国、德国和丹麦进行了地理分解比较。尽管各国就业排放强度存在差异，但相对排名在不同核算方法下保持一致。美国、日本、丹麦以及"世界其他地区-中东"的排放强度最高，而"世界其他地区-非洲"和"世界其他地区-亚太"最低。生产核算法下的强度系统性地高于基于总后向关联的强度，这是因为总产出的直接强度高于最终产品内含强度。在15个地区中的11个，国内关联强度低于国外关联强度，表明这些地区的国内生产单位就业的排放低于国外生产。

最终产品内含的排放和劳动主要来自国内生产，但程度因地区而异。在美国、中国和德国等大型经济体中，最终产品内含劳动和排放的至少78%和82%源于国内生产；而在丹麦这样的小型开放经济体中，这一比例仅为54-55%。行业层面，农业、电力和采矿等部门的最终产品排放主要源于国内，而制造业和建筑业则更具国际性。但就业模式并非总是遵循排放模式，采矿和服务业尤为明显。

聚焦国内关联的净关联与混合关联分解，建筑和服务业国内后向关联中的排放几乎全部来自其他行业（净关联）；而运输和采矿部门的排放则主要来自这些行业自身（混合关联）。劳动关联模式与排放模式不存在一致关系。外国关联占比越高，政策对排放和劳动的激励越发分化：缩减高排放最终产品生产时，若相关失业发生在国外，则削弱国内脱碳激励；若相关失业发生在国外，则"扼杀就业"论点的相关性降低。

### 美国子行业的就业与排放强度

研究聚焦国内后向关联以评估国家政策含义。图3显示，尽管服务业单位就业排放强度低，但其占总排放比重最大，反映其71%的巨大就业份额。子行业层面：动物生产（Animal production）的就业排放强度约为作物种植（Growing crops）的三倍，而就业仅占后者的四分之一，表明饮食结构调整可能兼具减排与创造就业的双重效益；肉类加工与产品（Meat processing & products）的就业排放强度约为非肉类食品（Food products excl. meat）的三倍，就业占比仅为三分之一；水泥与石灰、焦炭与精炼石油 ranked second and third in emission intensity among non-food manufacturing；汽车制造业位列制造业就业第二，但就业排放强度相对较低。

电力与公用事业中，化石燃料发电（Electricity generation: fossil）就业最多，但未按能源产出标准化限制了直接比较的意涵。采矿部门中，石油开采和煤炭开采就业排放强度高，而金属矿采选和其他采矿业较低。服务业中，教育是美国就业最重要的部门，公共行政与国防则是第二大排放来源（224 Mt CO₂eq）。

### 四类行业分组与挑战

以中位数为界，67个美国子行业可分为四个象限：左上象限为"高就业-低排放强度"，包含服务业和建筑业等，需 safeguard jobs and encourage growth；右上象限为"高就业-高排放强度"，主要为制造业，如非肉类食品和汽车制造业，需在避免严重失业的同时实现生产脱碳；右下象限为"低就业-高排放强度"，如动物生产、水泥生产和水上运输等，政策可将脱碳成本完全置于行业身上，可能伴随行业衰退；左下象限为"低就业-低排放强度"，如林业和渔业，不构成即时挑战，部分可能成为绿色就业来源。值得注意的是，公共行政与国防以及教育合计占美国就业的32%、排放的19%，克服公众接受度障碍后的减排潜力巨大。

所有15个地区均呈现就业与就业排放强度的负相关，可能的解释在于劳动和排放可作为替代要素，均作为能源使用和产出的代理变量。

## 讨论与政策框架

研究基于实证结果构建了行业特定政策框架，将四类行业挑战与三种政策工具组合匹配。三种政策工具为：碳定价（carbon pricing），作为减排的核心经济激励手段；绿色产业政策（green industrial policy），通过公共支出 selectively promoting growth，或 offset industry costs of decarbonization；以及公正转型措施（just transition measures），通过劳动力市场政策和补偿性措施 targeting workers。

"保护与推进"策略适用于高就业-低排放强度行业，碳定价收益可无条件循环利用，绿色产业政策通过公共支出创造就业和促进增长，公正转型措施帮助工人掌握新技能。 "保留与脱碳"策略针对高就业-高排放强度行业，碳定价收益循环利用取决于 earmarking 条件，绿色产业政策侧重缓解公众接受度顾虑的公共支出。 "脱碳或衰退"策略面向低就业-高排放强度行业，碳定价不伴随收益循环且结合监管措施，绿色产业政策采用劳动含量要求等规制手段，公正转型措施缓解行业衰退。 "任其发展"策略适用于低就业-低排放强度行业，碳定价收益无条件循环利用。

研究强调，绿色转型的两大减排机制需要不同政策回应：技术变革（如电气化和效率提升）改善生产方式，但需承担研发和投资成本，若由行业承担可能触发"扼杀就业"论点；结构转变则改变生产品种，从 high- 向 low-emission 部门转移经济活动，伴随行业衰退与增长。批评者指出行业特定政策存在政治俘获风险、"挑选赢家"能力不足和政策碎片化等问题，但研究提出四点辩护：经济范围政策虽限制行业间泄漏且具成本效益，但未必如定向方法般最小化失业；行业方法在实践中常见，常作为经济范围政策遇阻时的政治可行妥协；清洁技术补贴可补充碳定价，克服化石燃料技术路径依赖；绿色产业扩张可逐步构建更雄心气候政策的政治联盟。

## 研究结论

研究指出，"扼杀就业"论点虽非决定公众支持度的唯一因素，但其在政治家、工会和行业中的持续表达揭示了其显著性。通过将排放强度衡量指标从增加值调整为劳动，研究为绿色产业转型提供了新视角。实证分析将行业分为四组，各具不同的转型挑战，并匹配以碳定价、绿色产业政策和公正转型措施组合的政策策略。

研究提出两个未来研究方向：一是国内政策焦点优先考虑渐进且可行的国家行动，而非最优全球碳定价，但国内政策对全球供应链的溢出效应及其潜在的不公正后果尚未得到充分考察；二是就业视角忽略了行业特定技术挑战，如钢铁等难以减排行业面临的高昂脱碳成本，以及农业和运输等领域的技术约束，未来研究可整合这些行业特定的减排成本和技术限制。