《Marine Policy》：From recognition to implementation: Institutional barriers and policy pathways for Indigenous marine tenure in Chile’s Northern Patagonia
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智利原住民海洋权利政策（ECMPO）因行政流程繁琐、部门协调不足及法律解释分歧导致实施缓慢，研究通过混合方法揭示北帕塔戈尼亚六阶段审批中的资源短缺、程序模糊和权力失衡问题，提出资源保障、法律明晰等七项政策优化路径。
史蒂文·蒙斯（Steven Mons）|法比奥拉·V·米兰达-阿吉拉尔（Fabiola V. Miranda-Aguilar）|卡洛斯·I·瓦尔加斯-曼里克斯（Carlos I. Vargas-Manríquez）|冈萨洛·多诺索（Gonzalo Donoso）|尼古拉斯·穆尼奥斯-戈多伊（Nicolás Mu?oz-Godoy）|卡罗莱纳·马丁内斯（Carolina Martínez）|斯特凡·格尔奇赫（Stefan Gelcich）
智利圣地亚哥的沿海社会生态学千年研究所（Instituto Milenio en Socio-Ecología Costera, SECOS）
摘要
智利的“原住民海洋与沿海空间政策”（ECMPO）旨在承认原住民对海洋资源的使用权，并将他们的管理方式纳入沿海治理体系。然而在实践中，该政策的实施进展缓慢且不均衡，不同地区之间存在显著差异。本研究探讨了导致这些问题的制度因素。通过结合国家行政记录、基于GIS的空间分析、对政府及社区相关方的访谈，以及对该政策整合框架的调整，我们对比了ECMPO政策的设计与在北巴塔哥尼亚六个行政区域的实际执行情况（该地区提交申请的数量最多）。研究结果表明，存在一系列程序性瓶颈：如传统的使用认证流程耗时过长、跨部门协调机构召开会议延迟、水产养殖区与底栖生物管理区之间的法规解读存在冲突，以及在海洋资源分配过程中存在较大的自由裁量权。处理时间通常超出法定期限两到三倍，导致法律认可的权利被推迟行使，海洋空间相关的冲突长期未能解决，从而削弱了社区之间的信任、确定性及福祉。基于这些发现，我们提出了七项政策建议，包括加强制度资源投入、明确法律条文、完善程序保障、促进共同治理与冲突管理、将ECMPO政策与海洋空间规划相结合、限制决策的随意修改，以及提供持续的资金支持。本研究既展示了基于承认原则的海洋政策的潜力，也揭示了其在法律多元和政治不平等的沿海环境中的脆弱性。
引言
在全球范围内，以原住民为主导的海洋治理越来越被认可为实现海洋可持续发展的关键途径。许多此类治理体系基于对原住民领土权利的恢复和对传统海洋实践的保护[12][24]。来自加拿大[5]、澳大利亚[15]、新西兰[28]、印度尼西亚[2]和哥伦比亚[40]的研究表明，基于原住民长期文化和生态知识的治理体系能够为沿海和海洋生态系统的可持续管理做出贡献。然而，在智利，将原住民权利纳入海洋治理的进程比陆地治理要缓慢且不均衡。尽管1993年的第19.253号法律设立了相关机构来承认原住民的权利，智利后来也签署了《联合国原住民权利宣言》（2007年）并批准了国际劳工组织第169号公约（2008年），但这些法律进展主要针对陆地权利。尽管原住民沿海社区（尤其是马普切-拉夫肯切人）与海洋有着悠久的历史、经济、文化和精神联系，但他们仍被很大程度上排除在海洋立法之外。
这一问题部分通过2008年的第20.249号法律得到解决，该法律创建了“原住民海洋空间”（ECMPO）制度。该政策允许原住民社区申请对特定沿海海域的治理权，并要求制定相应的管理计划以规范使用行为、保护传统习俗，并使资源管理符合文化和生态优先事项[10]。通过这一框架，ECMPO试图将“拉夫肯马普”（Lafken Mapu）——即拉夫肯切人世代相传的土地-海洋连续体——这一原住民管理理念制度化，融入智利的沿海治理体系。
尽管有这些制度创新，但实际实施进展仍然缓慢。截至2025年10月，全国范围内已提交超过200份ECMPO申请，但仅有少数获得批准，这凸显了法律认可与实际执行之间的巨大差距（见图1）。这一差距引发了一个核心问题：尽管有专门的法律框架，为何ECMPO的实施仍如此缓慢且不均衡？
为了解释这些现象，本研究采用了[43]提出的政策整合框架。政策整合旨在减少治理体系中的碎片化，提高解决复杂环境问题的连贯性[25][42]。该框架包含三个分析维度：项目、过程和政治，分别对应协调与程序机制、政策目标与工具的匹配程度，以及影响治理结果的权力关系。
本研究重点关注政策整合的过程维度，这对理解ECMPO的实施尤为重要。ECMPO申请需要经过多个具有不同职责的公共机构，这些机构使用不同的技术术语和决策流程，因此协调机制、行政接口和程序规则对申请流程的进展至关重要。通过将整合框架的过程维度应用于ECMPO申请的六个行政阶段，并结合统计数据、半结构化访谈和制度分析，本研究揭示了影响ECMPO治理的协调瓶颈、解释歧义和权力不对称现象。研究以北巴塔哥尼亚地区为例，该地区是ECMPO申请最集中的地方，有助于理解基于承认原则的海洋治理政策在制度碎片化、法律多元化和治理争议严重的环境中的运作方式。
研究区域
本研究聚焦于智利的北巴塔哥尼亚地区，该地区在地理和文化上具有多样性，陆地与海洋的交界处尤为明显。研究将北巴塔哥尼亚定义为温库尔断层（Huincul Fault）以南的区域，大致对应阿劳卡尼亚大区（Araucanía），涵盖阿劳卡尼亚（Araucanía）、洛斯里奥斯（Los Ríos）和洛斯拉戈斯（Los Lagos）三个行政区域[37][41]。这三个区域涵盖了绝大多数的ECMPO申请。法律规定的处理时间与实际处理时间：结构性瓶颈的统计证据
ECMPO申请流程包括六个连续的行政阶段：1）资格审核，2）重叠区域分析，3）传统使用认证，4）CRUBC决议，5）海洋资源分配，6）管理计划审核。第20.249号法律及其实施细则规定整个流程应耗时约2.5至3年，每个阶段都有明确的截止日期和责任主体（见图4）。然而，我们的分析显示各阶段之间的延误情况存在显著差异（见图5）。
ECMPO实施中的制度障碍
统计数据和机构反馈表明，ECMPO框架的法律设计与实际执行之间存在持续差距。虽然六个行政阶段理论上应在2.5至3年内完成，但实际上完成一个ECMPO项目通常需要6至8年，个别案例甚至长达14年。延误主要集中在传统使用认证、海洋资源分配和管理计划审核阶段，这些阶段的实际耗时远超法定期限。
结论
智利的北巴塔哥尼亚地区为体现原住民领土传统和促进长期生态管理的沿海治理提供了重要机会，但ECMPO框架的潜力受到实施失败的制约。我们的混合方法研究表明，延误和不均衡的结果源于多种相互作用的因素：执行机构（尤其是CONADI和地方政府）长期资源不足、程序性瓶颈等。作者贡献声明
史蒂文·蒙斯（Steven Mons）：负责撰写、审稿与编辑、初稿撰写、数据可视化、验证、监督、软件选择、资源协调、项目管理、方法论设计、数据收集与整理、概念构建。法比奥拉·V·米兰达-阿吉拉尔（Fabiola V. Miranda-Aguilar）：负责撰写、审稿与编辑、初稿撰写、数据可视化、验证、软件选择、正式数据分析。卡洛斯·I·瓦尔加斯-曼里克斯（Carlos I. Vargas-Manríquez）：负责撰写、审稿与编辑、初稿撰写、数据可视化。关于手稿制作过程中生成式AI和AI辅助技术的声明
在撰写过程中，作者仅使用ChatGPT（OpenAI）进行语言编辑和表达清晰度的优化。使用该工具后，作者对内容进行了必要的修订，并对最终发表的文章内容承担全部责任。利益冲突声明
作者声明不存在任何利益冲突。
致谢
史蒂文·蒙斯感谢ANID FONDECYT提供的博士后支持（项目编号3240165）；卡罗莱纳·马丁内斯感谢ANID FONDECYT提供的支持（项目编号1241922）；斯特凡·格尔奇赫感谢ANID FONDECYT提供的支持（项目编号1230982）。此外，本研究还得到了ANID - MILENIO - ICN2019_015项目的资助。
