《International Journal of Disaster Risk Reduction》：Assessing the potential of implementing room for the river in Taiwan to enhance flood resilience
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为解决台湾以防御/控制为主的防洪策略在极端气候下面临的环境、社会与韧性局限，研究人员以荷兰“还地于河”(RftR)为范例，在曾文溪流域开展了混合方法（二维洪水模拟、结构化访谈与治理评估）研究，发现RftR在台湾实施虽面临法规与社会共识挑战，但具备可行性，其关键在于建立跨学科协作、沟通的治理体系，以实现从控制到韧性(flood resilience)的范式转变，对台湾及类似地区应对气候变化的适应性防洪管理具有重要借鉴意义。
台湾，一个位于太平洋上的多山岛屿，平均每年要经历1.9次台风登陆。台风带来的暴雨常常引发洪灾，这是台湾最严重、造成人员伤亡和经济损失最多的自然灾害。为了应对这一挑战，自上世纪50年代以来，台湾当局便大力投资于堤防、大坝等物理防洪基础设施，试图将洪水“锁”在河道之内。然而，这种以防御和控制（defence/control）为核心的策略，在气候变化导致极端天气事件日益频繁的今天，其局限性日益凸显。2009年的莫拉克台风重创台湾，特别是高雄市的小林村被洪水与泥石流吞噬，造成约500人罹难，这一惨痛教训警醒人们，仅仅依靠灰色基础设施（grey infrastructure）的“安全神话”并不可靠。不仅如此，这些坚固的堤坝在保护人类的同时，也往往割裂了河流与洪泛平原的自然联系，导致生物多样性退化，并让民众产生了不切实际的、百分之百安全感的“堤防效应”（levee effect），反而侵蚀了社会整体的“韧性”（resilience）。在气候变化的巨大不确定性面前，台湾的防洪风险管理（FRM）是否应该寻求一种更具韧性、更能“与洪水共存”的新范式？
大西洋彼岸的荷兰，这个长期与海争地的低地国家，在经历了1993年和1995年两次“险些失守”的洪水威胁后，其防洪理念发生了根本性转变。他们不再一味加高加固堤防，而是启动了一项名为“还地于河”（Room for the River, RftR）的国家计划。RftR的核心思想是“给予河流空间”，通过在超过30个地点实施堤防后移、降低洪泛平原、开挖分流河道等空间性措施，来增加河流系统的行洪能力，同时提升河流区域的空间与环境质量。这一计划被广泛视为防洪管理从“防御/控制”范式向“韧性”范式成功转变的典范。那么，这个在荷兰取得成功的、更注重生态系统和利益相关者参与的综合性方法，能否移植到地理、社会、治理环境都迥然不同的台湾，以帮助其提升防洪韧性呢？这正是由TzuHsiang Lo、Cheryl de Boer和Victor Jetten三位研究者发表在《International Journal of Disaster Risk Reduction》期刊上的研究旨在探索的核心问题。
为了回答这一问题，研究团队采用了混合研究方法。首先，他们以曾文溪流域（台湾在莫拉克台风中受灾最严重的区域之一）为案例，进行了二维物理模型（2D physical-based model）洪水模拟，具体使用了OpenLISEM软件，以评估“堤防后移”（dyke relocation）这一RftR措施在极端降雨事件（以莫拉克台风为情景）中的水文有效性。其次，他们运用结构化水治理框架，对台湾水治理体系中的10位关键行动者（来自政府部门、学术界、非政府组织和工程咨询公司）进行了半结构化访谈，旨在从动机、认知、资源等维度理解当前台湾防洪治理的运作机制与潜在障碍。最后，研究者应用了Hegger等人提出的洪水韧性框架（Flood Resilience Framework）和情境交互理论（Contextual Interaction Theory），对台湾防洪风险管理的整体情境进行诊断，从而系统性地评估RftR策略在台湾实施的潜力与挑战。
4.1. 洪水模拟
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4.1.4. 洪水模拟：研究人员在曾文溪中游的Danei区设计并模拟了堤防后移的RftR干预措施。模拟结果表明，在莫拉克台风降雨情景下，无论是考虑水库泄洪还是不考虑，单一的RftR干预对降低河道峰值流量（peak discharge）和水位的效果有限（仅能降低约5-7厘米水位和80立方米/秒流量）。然而，该措施能有效将洪水重新分布到堤防后移所创造的新空间，从而显著降低干预点附近洪泛平原区域（特别是无水库泄洪情景下）的高水位（可降低超过1米）。模拟还揭示了一个关键问题：村庄面临的洪水威胁不仅来自河道漫溢，也来自周围山坡产生的坡面流（overland flow）在堤脚处的汇集。这意味着，仅仅处理河道洪水可能不足，需要更全面的流域管理措施。
4.2. 洪水韧性评估
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4.2.1. 抵抗能力：评估发现，台湾的FRM策略严重向“抵抗”能力倾斜。国家层面的河流治理计划已完成了80-90%，堤防设计防洪标准高达100-200年一遇。这种格局源于长期的基础设施投资、社会普遍认为政府应对防洪负全责的认知，以及《水利法》对水利署职权范围（如水道治理计划线、土地范围线）的严格限定。这些法规虽然赋予了政府征地权力，但也将管理活动主要限制在线性区域内，并可能因社会抗议而难以调整，导致管理思维倾向于“固守”既有防线。
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4.2.2. 吸收与恢复能力：访谈显示，尽管所有受访者对堤防后移等RftR措施持积极态度，但普遍认为其实施的主要障碍在于复杂的土地征收程序和缺乏社会共识。尽管法律提供了征地依据，但相关界线本身是协商结果，重新调整需启动耗时的法律和规划程序。技术、资金和人才并非主要限制，治理体系的僵化和公众参与的不足才是提升系统“吸收”能力的核心挑战。
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4.2.3. 适应与转化能力：研究发现，台湾FRM的决策过程主要由水利工程背景的参与者主导，其他学科（如生态、景观规划）的观点被边缘化。政府部门间、跨学科间的有效沟通与合作不足，存在“一切照旧”（business as usual）的倾向。现有的公众参与机制（如公听会）多被受访学者视为单向告知而非真正的早期、实质性参与。一个典型案例是，尽管2019年完成的《曾文溪流域环境管理计划》获得了非政府组织的积极反馈，但因目标被认为“过于挑战”而未被水利署正式采纳为目标政策。这表明，机构化的学习机制和采纳新观点、新方法的能力较为薄弱。
综合以上发现，研究在讨论与结论部分指出，在台湾实施RftR策略以推动FRM范式转型，虽具潜力但挑战显著。研究结论强调，台湾当前的FRM在“抵抗”、“吸收与恢复”、“适应与转化”这三种韧性能力上严重失衡，过度依赖灰色基础设施的“抵抗”策略，压缩了河流的自然调蓄空间，也抑制了社会学习与系统转型的机会。液压模拟结果表明，单一的RftR工程措施在台湾陡峭地理条件下的直接减灾效果有限，且需警惕坡面流等其他洪水来源；其更大价值在于开启一种空间规划和综合治理的思路。治理分析揭示，最主要的实施障碍并非技术或资金，而是法律限制（如复杂的土地征收与规划调整程序）和社会共识的缺乏，更深层次的原因在于以工程为主导的治理体系难以有效整合跨学科知识和进行真正的利益相关者协同。
因此，成功的政策转移（policy transfer）没有通用蓝图，必须充分考虑目标地的具体情境。研究认为，借鉴RftR经验推动台湾FRM向韧性范式转变，其核心在于建立一个跨学科、多利益相关方协作与沟通的治理系统。这要求政府更加开放，在项目早期就积极纳入不同专业领域和社区的意见，建立有效的社会学习（social learning）和网络学习（network learning）机制。最终目标不仅是给予河流物理上的“空间”，更是通过这一过程，逐步改变政府、专业人士和公众对洪水的认知与行为，共同构建一个能够不断学习并适应气候变化挑战的韧性社会。这项研究通过定量模拟与定性分析相结合，为台湾及其他面临类似困境的地区，在探索更具适应性和包容性的防洪道路方面，提供了兼具实证依据和理论深度的启示。
