《International Journal of Disaster Risk Reduction》：Civil-military coordination and cooperation in disaster preparedness and response: field evidence on challenges and opportunities from an international full-scale joint exercise
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为提升军民在灾害防备与响应中的协同效能，本研究聚焦于2025年“北约保加利亚应急管理演习”，通过范围综述、问卷与专家访谈的混合研究方法，系统梳理了军民合作的主要障碍与机遇。研究发现，尽管协同被视为关键，但组织文化、信息壁垒及高层战略与基层执行的脱节等问题持续存在。研究结果为在混合威胁背景下强化军民协同韧性提供了实证基础与政策参考。
在欧洲，气候变化、地缘政治紧张与健康危机等多重驱动因素交织，正在塑造一幅日益复杂、充满系统性风险的局面。近年来，欧洲经历了气候、安全、健康和环境挑战之间日益紧密的关联，受灾害影响国家请求国际援助的次数也随之增加。面对这种“复合型危机”，从欧盟的《下一届欧盟委员会政治纲领（2024-2029年）》到《尼尼斯托报告》，一系列战略政策文件都发出了明确信号：各国必须采取“全政府、全社会”的危机风险管理方法。这反映了人们越来越认识到，当前和未来的风险具有系统性特征，其连锁效应会挑战传统的治理框架。在这一背景下，加强军民合作（Civil-Military Cooperation, CIMIC）已成为欧盟各项政策中反复出现的战略优先事项。与此同时，北约（North Atlantic Treaty Organization, NATO）也长期将灾害响应协调和韧性建设视为集体安全的重要组成部分，其《国家韧性七项基线要求》明确强调需要有效的军民协调。
尽管存在欧盟民事保护机制（Union Civil Protection Mechanism, UCPM）、应急响应协调中心（Emergency Response Coordination Centre, ERCC）以及北约的欧洲-大西洋灾害响应协调中心（Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre, EADRCC）等成熟的协调框架，但实践中有效的军民合作仍然是一个持续的挑战和改进领域。大量实证研究探讨了复杂紧急情况下的军民合作，证实了其重要性，但研究缺口依然存在。现有证据往往局限于特定国家或单一事件，缺乏对欧洲背景下军民协调如何运作的系统性、比较性实证分析。尤其缺乏对欧盟与北约两大国际援助机制之间协调动态的研究。这引出了几个核心研究问题：军民协调与合作在加强灾害防备和响应中究竟扮演何种角色？在何种条件下它能增加价值，何时又不能？阻碍有效军民合作的最显著障碍是什么？它们为何持续存在？以及，国际联合演习在促进协调与合作方面效果如何？
为了回答这些问题，由Veronica Casartelli、Dana Salpina、Angelica Marengo和Martin Ivanov组成的研究团队，在2025年9月于保加利亚蒙塔纳附近举行的“北约应急管理演习保加利亚2025”期间，开展了一项混合方法研究。这项研究独特地将学术调查嵌入到一场大规模、多国、涉及1255名参与者的实战化演习中，旨在获取一线从业人员和专家的第一手见解。
研究采用了三种互补的方法。首先，进行了一项范围综述，以识别和综合现有文献中关于军民合作障碍的证据，为后续分析提供信息。其次，在演习现场向参与的国际救援队成员发放了一份结构化问卷，收集关于军民合作重要性、经验水平及主要障碍的定量数据。问卷被翻译成七种语言，共收到62份有效回复。最后，对8位具有军民合作与灾害响应丰富经验的专家进行了半结构化访谈，以获取对合作动态、障碍和促成因素的深入定性理解。通过整合定量与定性数据，研究实现了对军民合作在灾害防备与响应背景下的多角度综合分析。
研究的发现丰富而深入。关于军民合作的作用与价值，绝大多数问卷受访者（76%）认为其“高度重要”，访谈专家也一致强调其关键性，特别是在资源与专业能力互补、应对安全挑战（如建立安全区）以及经济高效性（避免能力重复建设）方面。专家指出，在民用部门能力薄弱或面临新兴混合威胁（如针对关键基础设施的无人机袭击）时，军事力量的参与价值尤为凸显。研究还揭示了欧盟UCPM/ERCC与北约EADRCC机制之间的动态关系。分析表明，两者更多是互补而非竞争。UCPM以其快速的协调机制和费用承担（如团队部署费用）对受灾国更具吸引力，而北约/EADRCC则能动员UCPM资源库中没有的军事资产（如重型直升机），并通过其更广泛的盟友与伙伴网络提供更广泛的国际援助。然而，两者间的合作面临挑战，包括因北约文件涉密导致的信息交流不畅、民用机构对与军事组织紧密联系的顾虑，以及高层政治宣言未能有效转化为基层操作实践等问题。
在障碍分析方面，研究通过范围综述归纳了八类主要障碍。问卷结果显示，从业人员选择最多的前三项障碍是“工作优先级差异”、“理念/原则不同（人道主义原则vs军事原则）”以及“官僚/法律障碍”。紧随其后的是“民用方不了解军事能力”和“军事方不了解民用能力”。值得注意的是，“缺乏明确的合作机制”被选择的频率最低，暗示问题可能更多在于现有机制的落地执行而非机制缺失。专家访谈不仅证实了这些障碍，还进一步揭示了更深层次的结构性问题。这包括：双方对彼此能力认识不足；因文件涉密导致的信息与知识共享受限；因使用大量缩写和术语不同导致的“共同理解/术语缺乏”；以及最为关键的“政治与制度障碍”与“缺乏整合的战略规划”。专家们指出，实地操作层面的团队往往能克服磨合困难，但根本性障碍植根于高层政治与操作层面之间的脱节。各部委（如内政部与国防部）往往各自为政，进行平行而非整合的国家级战略规划，导致高层协议无法有效转化为可操作的行动计划。
关于联合演习的效用，研究给出了积极评价。高达97%的问卷受访者认为联合演习能有效促进军民合作，其中73%认为“非常有效”。访谈专家也普遍视其为关键促成因素，认为演习是增进彼此了解、明确职责、熟悉程序、建立信任的宝贵平台，能为真实的联合响应做好准备。尽管有专家指出演习场景有时可能“脱离操作现实”或受政治限制，但普遍认为即使是微小的改进也胜过毫无准备。
基于这些发现，研究在讨论部分提出了对政策与实践的启示。首先，决策者应从临时性合作转向制度化的联合规划，在国家灾害防备系统内建立常设的军民联合规划架构。其次，应为参与民事保护的军事人员提供专门的人道主义协调和灾害管理培训。再次，应增加联合训练和演习的机会，并建立透明、定期更新的军民能力登记册，以提升态势感知和资源调配效率。最后，应通过定期联合演习和人员交流，加强欧盟UCPM/ERCC与北约/EADRCC之间的协作，以充分利用双方的互补能力。
综上所述，本研究通过在国际联合实兵演练中收集的实证证据，证实了军民协同对于有效应对灾害、特别是日益复杂的混合威胁至关重要。研究系统地揭示并排序了阻碍有效合作的多重障碍，指出其根源主要在于结构性、制度性和政治性因素，尤其是高层战略与基层执行之间的断层。同时，研究肯定了联合演习在弥合分歧、构建互信方面的关键作用，并首次在学术层面深入剖析了欧盟与北约两大灾害援助机制之间互补而非竞争的关系动态。这些发现不仅增进了对军民协同复杂性的理解，也为未来的政策制定、机制优化与研究设计提供了坚实的实证基础与明确的改进方向。
