《Marine Policy》：Extending terrestrial mining law to the seabed: Regulatory fit and the Papua New Guinea experience
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Nicholas Bainton|Daiana Seabra Venancio澳大利亚国立大学监管与全球治理学院，堪培拉，澳大利亚摘要随着对海底采矿的兴趣日益增长，沿海国家面临一个基本的监管问题：离岸开采应通过扩展和调整现有的陆地采矿法律来管理，还是通过专门制定的海底矿产资源立法
Nicholas Bainton|Daiana Seabra Venancio
澳大利亚国立大学监管与全球治理学院，堪培拉，澳大利亚
摘要
随着对海底采矿的兴趣日益增长，沿海国家面临一个基本的监管问题：离岸开采应通过扩展和调整现有的陆地采矿法律来管理，还是通过专门制定的海底矿产资源立法来管理？一些太平洋国家采用的定制制度引起了学术界的关注，但尽管这是世界上第一个商业海底采矿授权所采取的路径，扩展途径却相对被忽视了。本文通过分析巴布亚新几内亚的情况来填补这一空白。2011年根据现有采矿法律授权的Solwara 1项目，以及2025年采矿法案草案（迄今为止最完善的将陆地采矿制度适用于离岸的立法尝试），共同展示了巴布亚新几内亚的扩展路径。我们使用监管适应性框架，追踪了这一过程：从1998-99年的《离岸矿产资源政策绿皮书》，到1992年《采矿法》和2000年《环境法》在Solwara 1项目中的应用，再到该法案中的离岸条款。Solwara 1项目的失败揭示了在财政风险、环境管理、社会伤害预防、程序合法性和分配正义方面的结构性压力。这些压力在不同程度上影响了后续的立法调整。我们认为，在开采前沿出现的监管不适应并非制度能力薄弱的表现，而是将既定法律框架扩展到新的生态和技术领域时的固有特征。本文首次专门分析了沿海国家海底采矿治理中的扩展路径，对其他正在考虑如何在其管辖范围内管理海底开采的沿海国家具有实际意义。
章节摘录
引言：从陆地到海洋
随着全球海底采矿热潮的加速，沿海国家面临一个先于所有其他问题的基本监管问题：海底采矿应通过扩展和调整现有的陆地采矿法律来管理，还是通过专门制定的海底矿产资源立法来管理？巴布亚新几内亚（PNG）提供了一个早期案例来探讨这个问题。2011年，PNG成为第一个授予海底采矿商业许可证的国家，当时它授权了Solwara 1项目
监管新的开采前沿：扩展、调整和制度重新校准
在国家管辖范围内出现的海底采矿给沿海国家带来了一个复杂的问题：如何在现有的制度框架内监管这种技术新颖且生态不确定的开采活动。实际上，政府可能会采取多种策略，包括创建专门的海底采矿制度、制定海洋资源立法，或扩展和调整现有的采矿法律框架。
PNG的离岸采矿实验：Solwara 1的兴衰
巴布亚新几内亚宪法确立了“明智利用”自然资源并为后代负责的管理原则[15]。这一原则明确适用于“陆地或海底”的资源。自1975年独立以来，历届政府一直通过大规模的开采项目追求国家发展目标。结果并不均衡[16]、[17]。五十多年的采矿和石油开采未能实现预期效果
Solwara 1项目作为监管压力测试
Solwara 1项目的经验可以被视为一个制度压力测试，揭示了监管系统在离岸环境中必须至少履行的功能。在这里，我们不是提出一个预先定义的规范清单，而是从Solwara 1项目期间出现的紧张局势中归纳出这些功能。五个相互关联的压力点尤为突出：财政保护、环境管理、社会伤害预防、程序公正性
早期认识到监管不适应：《离岸矿产资源政策绿皮书》
早在Solwara 1采矿许可证授予之前，PNG的政策制定者就开始质疑现有的采矿立法是否足以适应离岸条件。《离岸矿产资源政策绿皮书》是最早尝试解决这一问题的文件之一。从我们概述的演变路径来看，该绿皮书反映了在项目开发之前的早期监管调整努力。
《采矿法》和《环境法》：实践中的监管适应性
Solwara 1项目的授权和开发过程提供了一个具体机会，来考察采矿监管框架在扩展到其原始陆地领域之外的运作情况。通过上述监管压力的评估，1992年《采矿法》和2000年《环境法》显示出一种管辖范围扩展与有限制度重新校准的模式。虽然这些法规为离岸许可和环境管理提供了正式的法律基础
2025年采矿法案：扩展框架内的监管重新校准
如果《绿皮书》代表了对监管不适应的早期认识，那么2025年采矿法案草案（以下简称“法案”）可以被视为试图弥补这一差距的努力。该法案于2025年2月25日发布供公众咨询[47]。它代表了早期政策理念的法定转化——尽管尚未完成。该法案提出了对采矿制度的广泛改革，并首次专门设立了关于离岸采矿的章节（第七部分）[47]。
结论：超越PNG的海底采矿治理
PNG的海底采矿经验为观察技术和生态不确定性前沿的开采监管演变提供了难得的机会。作为第一个在其国家管辖范围内授予商业海底采矿许可证的沿海国家，PNG也是最早面临将陆地采矿法律扩展到深海所带来的制度后果的国家之一。Solwara 1项目的失败暴露了这种扩展的结构性限制
Nicholas Bainton：撰写——审稿与编辑、撰写——初稿、验证、方法论、调查、正式分析、数据整理、概念化。Daiana Seabra Venancio：撰写——审稿与编辑、验证、正式分析、方法论、数据整理、概念化。
