在津巴布韦卡多马市建立公共卫生突发事件运作中心（Public Health Emergency Operations Center, PHEOC）以增强地方卫生系统韧性（2024）
《Discover Health Systems》：Establishing a public health emergency operation center to strengthen local health system resilience in Kadoma city, Zimbabwe, 2024
摘要：继2014–2016年西非埃博拉（Ebola）疫情后，世界卫生组织非洲区域办事处（WHO Regional Office for Africa）、非洲疾病预防控制中心（Africa Centres for Disease Control and Prevention, Africa CDC）和西非卫生组织（West African Health Organization, WAHO）将各成员国公共卫生突发事件运作中心（Public Health Emergency Operations Center, PHEOC）的建立与运作列为加强突发事件防备与响应之战略重点。PHEOC是协调及时、多部门及有效卫生突发事件响应的重要平台。2024年，津巴布韦卡多马市（Kadoma City）建立次国家级PHEOC，旨在使突发事件防备制度化、强化协调机制并增强地方卫生系统韧性。本案例研究记录了该PHEOC的建立过程、治理安排、早期成效及运行挑战。数据来源于机构文件审阅与关键知情人访谈。该PHEOC由卡多马市议会、卫生与儿童福利部（Ministry of Health and Child Care, MoHCC）及世界宣明会津巴布韦分会（World Vision Zimbabwe）合作建立，隶属于卫生与环境服务局（Department of Health and Environmental Services），按国家突发事件管理系统（Incident Management System, IMS）框架运行。早期成效包括：基础设施升级、配备核心信息与通信技术（Information Communication and Technology, ICT）系统及开展能力建设培训。尽管取得上述进展，PHEOC仍面临关键制约因素：依赖外部资金、信息系统碎片化且多为纸质记录、与省级及国家级PHEOC间数字互操作性弱。这些挑战对其长期可持续性与运行效力构成风险。卡多马的经验表明，通过战略伙伴关系与制度整合，可在资源受限环境下建立功能性次国家级PHEOC；同时凸显了可持续性所需的关键系统级条件，包括稳定筹资、专职人力资源及可互操作的数字基础设施。随着津巴布韦拓展国家PHEOC网络，卡多马案例为加强分散化突发事件防备、从临时响应转向制度化公共卫生突发事件管理提供了可借鉴经验。
论文解读：《在津巴布韦卡多马市建立公共卫生突发事件运作中心（PHEOC）以增强地方卫生系统韧性（2024）》
本研究发表于《Discover Health Systems》。研究背景方面，继2014–2016年西非埃博拉疫情后，世界卫生组织非洲区域办事处（WHO AFRO）、非洲疾病预防控制中心（Africa CDC）及西非卫生组织（WAHO）推动各成员国建立并运作公共卫生突发事件运作中心（Public Health Emergency Operations Center, PHEOC），作为强化《国际卫生条例（2005）》（International Health Regulations (IHR) 2005）核心能力及全球健康安全议程（Global Health Security Agenda, GHSA）的重要组成部分。PHEOC承担卫生威胁突发事件的指挥、控制与协调职能，能提升疫情早发现、早处置及资源调配效率。津巴布韦虽于2019年建立国家级PHEOC，但次国家级（subnational）PHEOC的运作与制度化仍十分有限，且在资源受限环境中其建立过程、功能性与可持续性方面的实证证据稀缺。卡多马市（Kadoma City，位于西马绍纳兰省Mashonaland West Province，人口约12.3万）历史上多次发生霍乱（cholera）、伤寒（typhoid）、麻疹（measles）及环境健康事件，既往响应存在发现延迟、部门间协调碎片化和缺乏标准化指挥控制架构等问题。为此，在当地采纳突发事件管理系统（Incident Management System, IMS）基础上，研究人员于2024年在卡多马市建立实体PHEOC，旨在通过案例研究记录其建立过程、治理架构、早期成效与运行挑战，为津巴布韦及其他类似环境下分散化公共卫生突发事件管理提供实践依据。
研究人员采用描述性案例研究（descriptive case study design），以卡多马市PHEOC的建立与运作为主分析单元。数据来源于机构文件系统审阅（含PHEOC规划记录、疫情响应报告、会议纪要、培训报告、事件行动预案Incident Action Plan, IAP、谅解备忘录memoranda of understanding及市政预算文件）以及对12名关键知情人（purposively selected key informants：市卫生管理者、公共卫生官员、行政官员、发展伙伴及MoHCC代表）进行的半结构化访谈。定性资料采用主题内容分析法（thematic content analysis）进行归纳编码与主题提炼，并由两名研究人员独立编码核对达成共识。
1 Introduction（引言）
文件审阅与访谈显示卡多马市屡遭霍乱（2008–2009、2018、2023、2024）、伤寒聚集性病例（2014）、麻疹（2022）及交通事故与校园气体暴露事故，暴露出当地公共卫生防备、协调与响应体系存在关键缺口——疫情虽最终被遏制，但伴有发现延迟、跨部门协调碎片化及无标准化指挥控制结构。2023年该市采纳IMS框架，2024年霍乱疫情提供了检验IMS运作的机会，事后评估（intra-action reviews, after-action reviews及IMS评估）虽显示协调改善，但也发现缺乏专用实体协调场所及接受过充分培训的公共卫生突发事件管理（Public Health Emergency Management, PHEM）人员。因此确定需通过建立永久实体PHEOC并将PHEM能力系统化，将其与《国家卫生战略（2021–2025）》（National Health Strategy (2021–2025)）及《国家卫生安全行动计划》（National Action Pack for Health Security, NAPHS）对齐，并践行"同一健康（One Health）"方针——联动人类卫生、兽医服务（Department of Veterinary Services）及环境管理机构（Environmental Management Agency, EMA）。
2 Methods（方法）——参见前述关键技术方法概括
3 Participants and data sources（研究对象与数据来源）
案例以卡多马市PHEOC为分析单位，纳入参与PHEOC规划、实施与协调的关键知情人及与突发事件防备响应相关的机构文件。
4 Data collection（数据收集）
通过机构文件系统审阅与对12名利益相关者（市卫生管理层、公卫官员、行政官、发展伙伴及MoHCC代表）的半结构化访谈收集数据，访谈指南涵盖规划过程、治理结构、能力建设、运作体验、协调机制及可持续性挑战，访谈以英文进行。
4.1 Data analysis（数据分析）
访谈笔记详细记录并复核，文件资料按来源分类。所有定性资料录入Microsoft Excel，采用归纳式主题内容分析——两名研究者独立阅读、手动编码、比对差异并达成共识，将相关码号归并为 broader主题，最终形成关于PHEOC建立、治理结构、运作机制、早期成效及实施挑战的叙述性总结。
5 Ethics（伦理）
研究遵循《赫尔辛基宣言》及津巴布韦涉及人体参与者健康研究伦理指南，未收集人或动物参与者数据，所用信息源自常规公共卫生项目活动及机构文件。获卡多马市议会机构审查委员会批准（IRB/PHEOC/2025），关键知情人签署书面知情同意书。
5.1 Rationale of establishing a PHEOC at Kadoma city（在卡多马市建立PHEOC的理由）
如上所述，反复发生的公共卫生事件揭示了协调与响应缺陷，经2023年采纳IMS及2024年霍乱疫情期间虚拟协调验证后，确认需建立实体PHEOC以固化协调机制、整合既往改进成果并强化制度化PHEM。
6 Governance and organizational structure of the PHEOC in kadoma（卡多马PHEOC的治理与组织架构）
PHEOC嵌入卡多马市议会卫生与环境服务局（Department of Health and Environmental Services），由卫生与环境服务局长（Director of Health and Environmental Services, DHES）监督，场所设于市政建筑内受市议会行政与政策管辖，便于融入市政规划与预算体系。治理框架对接国家IMS，DHES确保运作符合《国家卫生战略（2021–2025）》及国家突发公卫优先事项；市镇书记（Town Clerk）及市议会执委会提供政策指导与后勤支持（资源动员、人员调配）。PHEOC运作于多级应急管理体系中：市级/区级与Sanyati区卫生局（Sanyati District Health Office）协作以对接区监测与响应优先事项；省级向西马绍纳兰省PHEOC汇报并接受省医监（Provincial Medical Director, PMD）技术指导；重大事件经省级上报国家PHEOC（隶属MoHCC）及民保部（Department of Civil Protection, Ministry of Local Government and Public Works）。横向协作包括地方民保委员会（Civil Protection Committee）、津巴布韦国家水务局（Zimbabwe National Water Authority, ZINWA）、兽医服务局及环境管理局，以落实One Health方法应对人畜共患病及化学危害。整体呈市政领导+多级技术支持+多部门协作的混合模式。
7 Operational mechanisms and incident management（运作机制与事件管理）
PHEOC依PHEM原则制定《PHEOC计划》（含宗旨、范围、法律依据、职掌及运作概念Concept of Operations），实行分级激活模型：监视模式（watch mode，日常监测与防备）→警戒模式（alert mode，加强监测与早期响应）→响应模式（response mode，突发事件期间全面激活）。日常由DHES提名并经Town Clerk核准的设施管理员（facility manager）负责运作维持。激活时由DHES任命事件经理（Incident Manager, IM）及副事件经理（Deputy Incident Manager, DIM），并按IMS设四大功能科室——作业科（Operations Section，执行响应策略与现场活动协调）、计划科（Plans Section，态势感知、监测、数据分析与战略规划）、后勤科（Logistics Section，资源动员、供应链管理及设施维护）、财务与行政科（Finance & Administration Section，预算、财务报告及行政支持）。PHEOC作为集中协调枢纽整合实时监测、快速风险评估及多部门响应动员，通过指示性监测（indicator-based surveillance）与事件驱动监测（event-based surveillance, EBS）开展流行病监测；激活后4小时内制定事件行动预案（IAP）；建立信息管理与沟通系统生成通用行动图像（Common Operating Picture, COP）——以情况报告（situation reports, SitReps）、技术简报及风险沟通材料向各层级分发。2024年霍乱疫情期间虚拟协调平台的使用已证实可加强机构间协作，并通过谅解备忘录（MoU）将非政府组织（NGO）纳入IMS框架。
7.1 Early achievements and system strengthening（早期成效与体系强化）
PHEOC建立（2024年筹建，2025年正式揭牌）标志卡多马从既往虚拟协调转为实体功能中心，是当地公卫突发事件防备与响应能力提升的重要里程碑。
7.2 Infrastructure development（基础设施发展）
利用现有市政房舍改造为专用PHEOC（因资金与时间限制未新建），由World Vision Zimbabwe资助翻新、采购家具及ICT设备（交互显示屏、电视、网络设备）。实体中心减少了对临时分散协调安排的依赖，提升了运作连续性及合作伙伴参与度。
7.3 Staff training and continuous learning（人员培训与持续学习）
采取正规培训、在岗指导及自学相结合的能力建设模式，聚焦PHEOC职能、IMS应用、激活程序及事件管理文档编制。初期得津巴布韦现场流行病学培训项目（Zimbabwe Field Epidemiology Training Program, ZimFETP）及美国疾控中心（U.S. Centers for Disease Control and Prevention, U.S. CDC）支持，并将卡多马设为高级FETP驻点以助技能转化；另参加WHO OpenWHO及美国联邦应急管理署（Federal Emergency Management Agency, FEMA）ICS课程。需注意受训人员大多在常规卫生服务中兼任他职，长期激活时可及性受限。
7.4 Planning, coordination and multisectoral engagement（规划、协调与多部门参与）
采纳本地化IMS明确了领导角色与信息流，2024年霍乱响应显示部门间协调改善、响应队伍动员加快、资源部署更系统、沟通渠道更清晰，缩短了自疫情发现至启动协调响应的时间。NGO通过MoU明确IMS下职责与汇报关系，私立实验室、急救服务及非卫生部门亦纳入协作。
7.5 Surveillance and information systems（监测与信息系统）
设立PHEOC后整合指示性与事件驱动监测数据，2023年引入社区事件驱动监测（Community Event-Based Surveillance, CEBS）并在2024年霍乱中助力疑似病例早期发现。新配ICT设备提升了数据可视化（地图、仪表盘、汇总报告）及周报编制能力。但局限在于监测/实验室/事件数据仍多为纸质且经平行渠道报送，与District Health Information System 2（DHIS?2）实时电子交换能力有限，影响流行病与实验室信息整合及COP生成；与兽医及环境监测系统互联缺失亦妨碍日常One Health监测落实。
7.6 Sustainability and operational challenges（可持续性与运作挑战）
主要挑战包括：（1）运营可持续性——初始依赖World Vision Zimbabwe，长期若仅靠外部捐助存断供风险，需纳入市及国家卫生预算；（2）缺专职受训应急队伍——核心岗未制度化入市政编制，现岗人员兼管常规业务，且部分PHEM核心能力（PHEOC激活流程、风险评估、模拟演练、数据可视化等）仍有欠缺；（3）技术局限——信息管理系统以纸质为主且碎片化，CEBS数据为手工填报与平行报送致延迟/丢失/重复，无法实时整合形成COP，建议参照尼日利亚采用疫情响应管理与分析系统（Surveillance and Outbreak Response Management and Analysis System, SORMAS）；（4）境内PHEOC网络联系薄弱——虽有与省及国家PHEOC部分协调但缺联合规划/升级通报/信息交换正式机制，市际PHEOC横向协作未建立。
7.7 Policy recommendations（政策建议）
研究人员提出：（1）加快颁布PHEOC法定文书（statutory instrument）以赋予次国家级PHEOC法律地位并保障财政拨款；（2）将PHEOC运作费、人员薪资、演练及设备维护费纳入市议会预算线并建立多元融资（公私合作PPP、服务费、国内发展基金）；（3）借鉴尼日利亚CACOVID模式开展私营部门战略合作（公卫部门保留指挥控制权）；（4）制定与运作本地化标准作业程序（Standard Operating Procedures, SOPs）——含激活、协调、通讯、数据管理及撤收程序，配套事件行动预案模板与PHEOC手册；（5）设立PHEOC专职岗位并建立长期人力发展规划（IMS、风险评估、模拟演练、数字监测与数据分析），以常备核心团队+扩容名册（surge roster）模式运作；（6）推动监测系统数字化与互操作——对接DHIS?2并引入SORMAS，强制采用开放互操作标准与API以防供应商锁定；（7）正式化纵向（市–省–国家PHEOC）与横向（其他城市PHEOC）协调机制建 peer?learning 网络；（8）将One Health方法制度化——与兽医、环境及民保机构建永久联络；（9）建立基于结果的监测评估（M&E）框架含KPI、AAR（after?action review）及模拟复盘。
结论（Conclusion）部分翻译总结：
卡多马市PHEOC的建立是津巴布韦强化地方突发事件防备与响应的重要步骤，证明次国家级卫生当局可借由制度化IMS、改善疫情协调及采纳多部门参与模式建立功能性PHEOC。早期在基础设施、人力培训及监测系统上的投入奠定了运作基础，但资金可持续性、缺专职岗及监测信息系统技术局限仍是主要障碍；此外纵向与横向协调架构薄弱及缺本地化运作文件也限制其潜能发挥。解决上述问题要求卡多马市议会主动将PHEOC纳入制度化预算、设立专职岗位、推进信息系统数字化及正式化协调机制。卡多马经验说明功能性次国家级PHEOC不仅可行且对建设韧性卫生系统不可或缺，落实上述政策建议可使卡多马成为津巴布韦乃至该地区其他次国家级辖区从反应性暴发响应迈向长期制度韧性之典范。
