可控的城镇化与农业生产力：来自中国新型城镇化试点项目的证据

《Food Policy》：Managed urbanization and agricultural productivity: evidence from China’s New-type urbanization pilot program

　　李天祥|廖远毅|托马斯·巴莱珍蒂斯|沈志扬
中国南京农业大学经济管理学院，210095南京

**摘要**
城市化正在重塑许多中低收入国家的农业格局，但这一进程如何影响以创新为驱动的农业生产力增长仍是一个未解之谜。本文研究了2014年启动的中国新型城镇化试点计划，该计划通过农村土地制度改革、户籍制度改革以及有针对性的基础设施投资，促进城乡之间的要素双向流动。我们利用该计划在不同县区的分阶段实施情况，采用多期差分设计来估算其对农业全要素生产率的影响。基于2000年至2023年1,329个中国县区的平衡面板数据，我们发现试点县区的农业全要素生产率提升了约17%至19%，且这种提升效应会随着时间逐渐显现。这些提升效应通过多种相互作用的渠道实现，包括要素市场整合度的提高、农业劳动力向机械化生产的转变以及技术传播速度的加快。在距离省会较远的县区，由于市场驱动的城市化往往难以覆盖这些地区，其生产力提升效应最为显著。我们的研究结果表明，当相关计划将制度改革与具有地域包容性的公共投资相结合时，城市化对农业的益处最为显著。这一设计原则为其他正在应对快速城市化与粮食安全之间矛盾的发展中经济体提供了实践借鉴。

**引言**
自21世纪初以来，全球城市化进程明显加速，但城市化与农业发展之间的关系依然十分复杂。越来越多的跨国研究证据表明，如果得到妥善管理，城市化可以显著促进农业发展。城市化的推进能够增加非农就业机会、改善农村基础设施、拓展市场渠道，并提升对高价值农产品的需求，从而为农业生产力带来积极的外部效应（Steinhuebel-Rasheed等，2025）。然而，这些益处并非自动产生。在缺乏有效管理且以土地扩张为驱动的城市化进程中，由于城市无序扩张、要素从农村向城市单向流动以及制度协调不足，城市化可能会给农业带来巨大成本。快速且不受管控的城市化会侵占优质耕地，削弱农业的生产能力与稳定性（Qiu等，2020）。来自发展中国家的证据表明，无序的城市化往往发生在高产农田上，从而导致农业产量大幅下降，这一问题在亚洲和非洲尤为严重（Brend’Amour等，2017）。同时，农村青壮年劳动力向城市迁移使得农业劳动力老龄化，出现结构性劳动力短缺，进而制约了现代技术的应用（Rozelle等，1999；Mao等，2025）。日益上升的劳动力成本，再加上耕地的流失与碎片化，使得依靠大量使用化肥、农药和廉价劳动力的传统增产模式越来越难以为继（Wang等，2016；Wang等，2020；Wu等，2018）。因此，核心的政策问题不在于城市化是否对农业有影响，而在于在何种条件下才能引导城市化，使其最大化益处并最小化成本。

中国为研究这一问题提供了重要的背景。作为城市化速度最快的主要经济体之一，中国的城市化率从2000年的约36%上升至2023年的66.1%，同期城市人口增加了约4.7亿（Xiang等，2024）。然而，这种快速转型也伴随着大规模的耕地转为非农业用途、农村劳动力持续外流以及城乡和区域差距的持续存在（Kanbur等，2021）。2023年，城镇居民的人均可支配收入为51,821元，而农村居民仅为21,691元，两者差距约为2.39:1（Huang等，2024）。为应对这些挑战，中国在2014年启动了国家新型城镇化试点计划，该计划属于《国家新型城镇化规划（2014–2020）》的范畴，旨在摆脱以往以土地扩张为驱动的城市化模式，转向更加以人为中心、注重质量的城市化发展路径（Chen等，2018；Chen等，2019）。重要的是，新型城镇化试点并非单一的干预措施，而是涵盖了户籍制度改革、公共服务均等化、土地与宅基地制度改革、城市化融资机制改革、基础设施建设以及治理创新等多个方面，同时允许试点地区根据自身情况制定差异化的政策组合。尽管我们的实证设计无法单独识别每项措施的效应，但将新型城镇化试点视为一个整体改革方案进行评估具有重要意义，因为这正是实践中管理城市化的典型方式。这类改革可能通过劳动力流动、土地利用、服务供给以及市场连通性等方面影响农业全要素生产率，但目前关于其影响程度、时间节点及传导机制的严谨证据仍然有限。

关于城市化与农业关系的现有研究可分为三大类。第一类研究聚焦城市扩张及其对土地和资源的影响，指出城市化的农业效应在很大程度上取决于其发展模式。无序的城市扩张和以土地扩张为特征的快速发展往往会通过占用优质耕地、分割生产空间以及加剧农业与非农业领域对土地和水资源的竞争，从而削弱农业的生产能力和可持续性（Rahman等，2025；Sonderegger和Pfister，2021）。相比之下，更为紧凑、协调且土地利用效率更高的城市化则能够减少这些负面效应，提升土地利用效率，增强粮食系统的韧性（Shen等，2024）。这一区别与新型城镇化试点的目标直接相关，该试点正是为了推动中国摆脱以土地扩张为驱动的城市化模式。

第二类研究强调了市场准入、城市邻近度以及交通连通性的重要性。城市对农业的影响不仅源于其规模大小，更在于邻近度会改变运输和交易成本、要素价格以及市场参与条件，进而影响农业的专业化发展、现代投入品的使用以及生产力水平。Fafchamps和Shilpi（2005）指出，靠近城市有助于促进农业专业化及地方产业多样化，而Chamberlin和Jayne（2013）则认为市场准入是一个多维度概念，不能仅用地理距离来衡量。类似地，Minten等（2013）发现，最后的运输环节和交易成本会抬高实际投入成本，抑制现代投入品的采用，而Damania等（2017）则证明较低的运输成本与技术采纳之间存在密切关联。Vandercasteelen等（2018）进一步指出，城市邻近性对农业的影响因城市类型和层级不同而有所差异。相关研究还表明，大型交通和连通性项目主要通过改善市场准入和要素流动来惠及农业家庭（Banerjee等，2020；Shrestha，2020）。综合来看，这类研究认为更好的连通性能够提升农业绩效，但其收益在空间上存在不平衡现象，且受制度因素影响。

第三类研究将城市化与农业联系到农村与城市的重组以及结构转型。在中低收入国家，城市与农业之间的联系主要通过交通基础设施、农业食品价值链的转型、城市需求以及随着城市非农产业发展而变化的农业劳动力机会成本来实现（Steinhuebel-Rasheed等，2025）。因此，城市化可以通过改善基础设施、公共服务、信息传播以及生产环节的联系来促进农业发展，但当劳动力外流、制度分割以及空间不平等现象占主导地位时，城市化也可能对农业产生不利影响。在公共服务、物流以及制度层面，农村与城市之间的整合不足会导致资源分配不当和结构不平等，从而抑制农村投资（Garrone等，2019），而更好的交通条件、冷链物流、数字基础设施以及更公平的公共服务则有助于知识、资本和技术在农村地区的传播（Chen等，2018）。劳动力外流还可能通过节省劳动力的方式推动农业机械化、服务外包以及规模扩大（Yang等，2013；Zhang等，2017）。与缺乏管理的城市化不同，新型城镇化试点通过户籍改革、公共服务均等化、土地制度调整、基础设施投资以及治理创新等协同措施，旨在将城市化的益处更系统地传递到各县区及农村地区。不过，这样的政策引导型改革是否能够在县区层面，尤其是在那些相对偏远的地区，带来持续的农业全要素生产率提升，目前尚不清楚。

总体而言，现有研究表明，关键问题已不再是城市化对农业究竟是利大于弊还是弊大于利，而是在何种条件下、通过何种政策工具以及在多大空间范围内，城市化能够提升农业生产力。缺乏管理的城市化往往会使收益集中在大城市和交通便利的地区，而通过政策引导的计划则可以通过在公共服务、市场连通性、治理以及要素配置方面的协同改革，将生产力提升的效应扩展到更为偏远的县区。不过，这种效应是否会出现、何时出现，以及在作为中国政策实施核心单位的县区层面能否保持稳定，目前仍需进一步研究。新型城镇化试点的分阶段实施为解答这些问题提供了良好的研究背景。我们利用2000年至2023年1,329个县区的平衡面板数据，通过多期差分设计，分析了新型城镇化试点对农业全要素生产率的平均效应和事件时间效应。

与现有研究相比，本文主要有三方面的贡献。首先，我们提供了县级层面的证据，说明新型城镇化试点对农业全要素生产率的影响。与省级或地级层面的研究相比，县级分析更能反映城市化在政策实施的核心单位中的影响，也能更准确地把握政策相关行政尺度上的平均生产力变化。其次，我们展示了如何通过政策引导的城市化计划激活多种提升生产力的渠道，如机械化、创新以及要素重新配置，并将这些渠道转化为持续的农业全要素生产率提升。最后，我们发现新型城镇化试点的影响在空间上存在差异，那些距离更高层级行政中心较远的县区，其生产力提升效应更为显著。这一发现表明，管理有序的城市化不仅能够提升平均生产力，还能将城市化的益处扩展到那些难以从无序城市化过程中受益的偏远县区。

本文的其余部分结构如下：第2节介绍新型城镇化试点的制度背景并构建理论框架；第3节描述数据、变量及实证方法；第4节呈现实证结果，包括基准估计、机制检验以及异质性分析；第5节总结主要研究发现并提出政策建议。

**制度背景**
2014年，中国推出了国家新型城镇化综合试点计划，旨在将城市化发展从以规模扩张为导向转变为以质量和效率为导向的发展模式（Chen等，2019）。与以往过度依赖土地扩张的模式不同，新型城镇化试点强调以人为中心的发展理念、城乡一体化以及公共服务均等化。该计划特别重视农村移民在城市中的融合、土地制度的改革，以及……

**农业全要素生产率**
衡量农业全要素生产率的方法大致可分为两类：非参数指数法与参数生产函数法。由于我们的实证分析需要一种能够同时考虑投入选择与未被观测到的生产率冲击的县-年度生产力指标，因此我们采用了基于OP-ACF代理变量框架的参数生产函数方法。具体而言，农业全要素生产率是通过……

**基准回归结果与平行趋势检验**
表3展示了新型城镇化试点对县级农业全要素生产率影响的基准估计结果。模型1仅包含县和年份的固定效应，将“尚未纳入试点”的县区作为同期对照组，而模型2则在模型1的基础上增加了控制变量。无论采用何种聚合方式，估计出的政策效应均为正且具有统计显著性。模型1中的总体平均处理效应为0.169，而在加入控制变量后这一数值有所上升……

**结论与政策建议**
城市化通常被视为对农业的威胁，因为它会争夺土地、劳动力及公共资源。本文的核心问题是：通过制度改革、公共服务供给、基础设施投资以及城乡要素双向流动等方式对城市化进行管理时，它是否能够促进农业生产力的提升。我们利用2000年至2023年1,329个中国县区的平衡面板数据，采用多期差分设计，发现……

**CRediT作者贡献声明**
李天祥：写作——审稿与编辑、写作——初稿撰写、形式分析、数据整理。廖远毅：写作——审稿与编辑、写作——初稿撰写、方法论、调研、形式分析、数据整理。托马斯·巴莱珍蒂斯：写作——审稿与编辑、写作——初稿撰写、监督、软件应用。沈志扬：写作——审稿与编辑、写作——初稿撰写、方法论、概念构建。

**资金支持**
我们感谢国家自然科学基金委员会（项目编号：72442023）以及中央高校基本科研业务费（项目编号：SKYZ2024005和……）的资助。SKCX2025005），以及中国南京农业大学江苏高等学校哲学社会科学实验室——粮食安全治理与政策智能实验室。利益冲突声明作者声明不存在任何可能影响本文所汇报工作的已知财务利益或个人关系。致谢作者感谢编辑David J. Spielman以及两位匿名审稿人提出的建设性意见和宝贵建议。