理解政策在赞比亚持续进行的食物环境转型中的作用及构建健康可持续食物环境的机遇

《Frontiers in Sustainable Food Systems》：Understanding the role of policy in ongoing food environment transitions in Zambia and opportunities to build a healthy and sustainable environment

　　

摘要：赞比亚全境的食物环境(food environment)正经历不健康的转型。本研究旨在了解食物系统政策在赞比亚情境下支持更健康食物环境的作用与机遇。研究人员采用混合方法，对政策制定者开展关键知情人访谈(key informant interviews, KII, n=18)，并对2005年以来颁布的食物系统相关政策进行内容审查(n=10)。分析基于归纳—演绎结合法，遵循整合食物环境框架与多重流理论(Multiple Streams Theory)的分析框架。研究发现不健康的转型表现为健康食物多样性下降、廉价不健康食物可得性与吸引力上升，且伴随无规制的营销行为。上述转型的根源在于单一种植农业(monocultural agriculture)、缺乏明确公共卫生保障的经济驱动型投资政策，以及超市扩张背景下对传统集市(wet markets)投入不足。现行政策偏重提高公众认知，但因教育策略缺陷与地方基层政府执行力不足导致落实缓慢。政府部门间行动碎片化且缺乏协调，造成不同政策间的矛盾。为弥补缺口，利益相关方建议采取多层次政策组合，整合教育改革、强化地方政府以制度化实施，并利用数字平台；此外提出结构性策略包括通过多样化生产激励健康食物的公私合作、摊贩共同设计解决方案将传统集市纳入结构化监管体系并建立溯源机制、包装正面标识(front-of-pack labelling, FOPL)及对本土食物的店内助推(nudging)指南。由于政策碎片化，赞比亚食物环境日趋致肥胖(obesogenic)。总体而言，需要跨部门的综合性政策束(policy bundles)，使农业、贸易和加工食品价值链的经济激励与营养指南相对齐。

论文解读：理解政策在赞比亚持续进行的食物环境转型中的作用及构建健康可持续食物环境的机遇

一、研究背景与意义

撒哈拉以南非洲（Sub-Saharan Africa, SSA）包括赞比亚正经历饮食转型（dietary transition），即从以未精加工的玉米、豆类和蔬菜为主的传统饮食，转向高精制碳水化合物、高糖、高盐、高饱和脂肪及低果蔬摄入的不健康饮食模式。赞比亚面临营养不良双重负担（double burden of malnutrition）——农村仍以营养不良为主，城市超重和肥胖率快速上升，育龄女性超重/肥胖率达53%，城市地区2型糖尿病患病率约10%。国际公认的2025年终止营养不良双重负担目标在赞比亚未达成。

食物环境（food environment，指食物的可获得性availability、可负担性affordability、宜人性convenience及合意性desirability，包括物理销售场所与宏观政策、文化、营销等维度）被认为是驱动饮食行为和营养不良双重负担的核心环节。赞比亚虽已具备应对营养不良的政策，但普遍被认为未能从整体上解决正发生的致肥胖（obesogenic）食物环境转型背后的驱动因素，各部门政策存在碎片化、相互矛盾及缺乏强制性执行机制等问题，如营养政策倡导膳食多样化但农业政策仍高度偏向玉米单一种植（maize monoculture），鼓励私营食品加工和快餐投资却缺乏公共卫生保障措施。目前针对赞比亚食物环境政策如何塑造转型、政策缺口及弥合策略的系统研究较匮乏。为此，研究人员以赞比亚为案例，探讨农业—营养政策对不健康食物环境的响应、情境因素、政策缺口及其影响，并提出潜在改进策略。本研究发表于《Frontiers in Sustainable Food Systems》。

二、主要研究方法

研究人员采用混合方法定性设计，属于一项更大规模赞比亚饮食转型与健康混合方法项目的一部分：

1. 1.
   关键知情人访谈（Key Informant Interviews, KII）：目的抽样并结合雪球抽样，对赞比亚国家和省级层面参与食物与营养政策制定及实施的18名关键利益相关者（国家部委n=4、地方政府n=4、CSO/NGO n=5、联合国及发展伙伴n=2、研究机构n=3）进行半结构化访谈，基于融合Turner等人食物环境框架四维度（desirability, availability, accessibility/vendor properties, marketing）与多重流理论（problem–solution–political context）的访谈提纲展开，持续至主题饱和。
2. 2.
   政策文件内容分析：检索并分析2005年至2024年3月间发布的、含食物环境影响条款的多部门国家政策和行动计划（营养、卫生、农业、教育、食品安全、国家发展计划），经关键知情人确认共纳入10份政策文件。
3. 3.
   数据分析：采用结合演绎（依据改良理论框架）与归纳的主题内容分析法，由两名研究者独立编码后用NVivo 14管理数据，最终聚类为感知转型与政策缺口、现有及潜在政策方案、影响政策落地的情境因素三大主题。

三、研究结果

3.1 Inadequacies in regulation and educational policies to manage unhealthy food industry（管理不健康食品行业的法规与教育政策不足）

通过对政策制定者和利益相关者的访谈发现，尽管自2013年非传染性疾病（Non-Communicable Disease, NCD）战略起多项行动计划建议限制向儿童销售和营销不健康食品，但均未实质立法或强制执行。《2019年食品安全法》（Food Safety Act 2019）与《2020年食物与营养法》（Food and Nutrition Act 2020）仅泛泛禁止虚假健康声称，缺乏对高盐/糖/反式脂肪食品的成分配方标准、重塑（reformulation）、 fiscal措施及快餐店 zoning限制；包装正面标识（Front-of-Pack Labelling, FOPL，如"Good Food Logo"试点）为自愿性质且大型食品企业参与度低，店内陈列与产品摆放无监管。第八个国家发展计划鼓励私营部门投资加工食品价值链以刺激经济，但未附加强制公共卫生合规义务。现行营养政策侧重公众营养素养提升与学校教育项目，然而营养教育实施缓慢——营养专业高等教育项目稀缺导致地方基层政府缺乏合格营养官员，公众宣教仍偏重农村营养不良而忽视城市不健康饮食。缺乏明确规制使过去十年快餐与超加工食品在赞比亚城市快速扩张，并通过广告牌、社媒名人代言、校周墙体广告等对儿童进行激进营销，使不健康饮食被建构为"时尚""高社会地位"象征。研究人员总结：监管缺位叠加亲商业无公共卫生护栏政策及低食物素养加速致肥胖转型。利益相关方建议：多层政策框架（营养学科高等教育建设+基层政府嵌入营养专员+数字化公众教育）；校周不健康食品广告与售卖 zoning限制并给健康食品让利；落实FOPL与超市内本土营养食物助推（nudging，如收银台与视平线摆放）；通过扶持本土"Matebeto"餐厅重塑本土营养食物正面形象。

3.2 Low food supply diversity amidst monocultural and export oriented agricultural policies（单一栽培及出口导向农业政策下的低食物供应多样性）

访谈显示农业政策长期优先玉米单一种植及出口创汇作物（如大豆主要出口做饲料而非本地蛋白转化），种子公司无动力投资未受政策优先的富营养本土作物，导致健康食物特别是果蔬、动物蛋白可得性降低，本土水果多呈季节性且依赖高价进口。尽管多版政策文件重申农业多样化并与赞比亚食物为基础膳食指南（Food-Based Dietary Guidelines, FBDG）六类食物对齐，但《2025年综合农业转型计划（Comprehensive Agriculture Transformation Program, CATSP）》和第8个国家发展计划仍延续玉米/大豆及出口作物优先，与《食物系统转型路径（Food Systems Transformation Pathway, Road to 2030）》形成政策矛盾。这种矛盾造成可获得性维度健康食物减少，合意性维度出现"异域/进口食物=高阶层"的文化偏见，本土作物被边缘化。研究人员指出：应将财政激励（如果蔬采后冷链与生物强化biofortification补贴、小额信贷）对齐FBDG以吸引私营部门多元化投资；推行公共机构（学校、医院等）优先采购本土营养食物的共同制定标准，以修正社会文化偏见。

3.3 Low investments in wet markets in the context of supermarket growth（超市扩张背景下对传统集市（wet markets）的低投入）

传统集市是城市贫民获取平价本土果蔬的重要渠道，但普遍存在冷藏链缺失、卫生条件差等基础设施赤字。政策虽承诺改善其硬件，实际投入极少且多为政治响应式而非系统性规划，建成后常因缺乏社区认同导致利用率低。相比之下超市在2004–2020年间增长约500%（9家增至54家），传统集市仅增25%（52家增至65家），消费者因信任超市食品安全逐步转移消费，但超市大量促销高能量低密度超加工食品且新鲜本土食物有限。研究人员总结：应通过公私合作以摊贩共同设计方案对传统集市进行规范化升级（建立可追溯性机制），使之与超市互补，保障低收入群体对安全、平价健康食物的获取。

3.4 Fragmented and uncoordinated government actions: vitamin A sugar fortification policy paradox（碎片化与不协调的政府行动：维生素A食糖强化政策悖论）

跨部门协作弱——尽管《2020年食物与营养法》规定设立跨部门营养协调委员会，但缺乏强约束力、资金不足、权责重叠致协调流于形式。典型案例为对白糖进行维生素A强化（vitamin A sugar fortification）：在提倡减糖的同时将微量营养素加入应限制的致肥胖食品，可能被公众误读为"糖是健康产品"，产生适得其反的致肥胖影响。研究人员指出需通过高层营养倡导者（nutrition champion）、共享绩效指标及强化的跨部问责机制来消弭政策矛盾。

四、讨论与结论总结（翻译浓缩）

讨论指出，赞比亚农业、卫生、城市发展及教育部门间碎片化且偶尔矛盾的优先序——如玉米中心与出口导向系统限制健康食物多样性与可负担性，缺乏明确监管框架下经济激励偏好不健康加工品扩张——共同促成日趋不健康的食物环境，并通过激进且无规制的营销强化将不健康饮食建构为时尚的社会文化规范。平衡健康与经济竞争优先序需早期透明地与私营部门接触、分阶段协商向结构性规制过渡，并由高层跨部协调机构统合绩效指标与责任。超市扩张与传统集市投资不足重塑食物可及性，应采混合路径同步升级传统集市并要求超市增加健康可持续平价食物供应。短期可行策略包括聚焦营养转型的生活方式/文化误区干预（借助宗教场所、数字平台、本地影响者），但须渐进辅以中长期结构性措施（财政手段、配方重塑reformulation、FOPL、零售标准），优先采用激励创新而非全面禁令以获政治接受；FOPL及店内助推（nudging）在适当情境化后具可行性。

结论（Conclusion）： 赞比亚食物环境日趋不健康，主要归因于管理不健康转型的规制缺口及农业—营养政策在多样化议题上的矛盾。现行政策与决策者认知偏重公众营养教育以期倒逼产业改变，但在赞比亚情境下必须结合与私营部门的关键对话、跨部门协调及文化规范考量等结构性路径。本研究提出的政策策略代表具关键利益相关方认同的综合干预包，尚需严格的实施性研究探索其情境适用性与有效性。