《Vaccines》：From Local Pilots to National Implementation: A Journey Towards Free HPV Vaccination in China
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中国于2025年10月成为全球第155个为所有13岁女孩提供2剂国产二价人乳头瘤病毒（human papillomavirus, HPV）疫苗免费接种的国家。该政策转变与《2030年免疫议程》保持一致，后者强调应更多动员国内资源用于免疫工作，而非高度依赖外部捐
中国于2025年10月成为全球第155个为所有13岁女孩提供2剂国产二价人乳头瘤病毒（human papillomavirus, HPV）疫苗免费接种的国家。该政策转变与《2030年免疫议程》保持一致，后者强调应更多动员国内资源用于免疫工作，而非高度依赖外部捐助方资助。本综述运用多源流框架（Multiple Streams Framework, MSF）考察政策制定的演进过程，并分析国家层面最终决策的形成机制。不同于传统国家免疫规划（National Immunization Program, NIP）扩容通常采取的自上而下决策策略，中国免费HPV疫苗接种政策表现出一种鲜明的自下而上策略，其起点为地方试点，且该策略被证实对国家政策制定具有关键作用。大规模地方免费HPV疫苗接种试点已成为推动HPV疫苗接种率快速且显著提升的强大引擎，在塑造HPV疫苗市场方面发挥了关键作用，并促进实现规模经济，进而触发大幅降价。与此同时，这一进程还促进了全国范围内关于HPV疫苗接种在宫颈癌预防与控制中关键作用的共识形成，而该原则现已被纳入全国核心公共卫生知识体系。将新疫苗纳入国家免疫规划（NIP）的一种潜在策略，可能是先行试点、循序扩展，采用自下而上路径，在国家政策框架下依托综合性平台推进，并进一步利用规模效应、同伴压力、高层推动、跨部门协作以及多元融资机制。
**1. Background**
本文首先指出，宫颈癌是持续性人乳头瘤病毒（human papillomavirus, HPV）感染所致HPV相关癌症中疾病负担最重的一类，也是少数可通过疫苗接种实现有效预防的恶性肿瘤之一。世界卫生组织（World Health Organization, WHO）建议各成员国将HPV疫苗纳入国家免疫规划（National Immunization Program, NIP），面向9–14岁女孩实施接种，并提出至15岁前完成全程接种率达到90%的目标。在全球已有较大比例国家完成纳入的背景下，中国由于人口基数巨大、地区发展不平衡，宫颈癌发病和死亡负担尤为突出。文中强调，中国在2024年宫颈癌新发病例和死亡人数均占全球较高比重，且在15–44岁女性中，宫颈癌的发病与死亡排序均居前列。与高收入国家发病率和死亡率下降趋势不同，中国仍面临发病上升及年轻化趋势，且西北、西南等欠发达地区负担更重。尽管如此，受制于国产疫苗生产和供应能力不足以及国家免疫规划（NIP）扩容所需财政支出较大，中国在将HPV疫苗纳入国家免疫规划方面长期滞后，2020年前9–14岁女孩接种率仍处于很低水平。
随后，文章说明转折点出现在2019年中国具备HPV疫苗自主生产与供应能力之后。此后，各地陆续启动并扩展免费HPV疫苗接种试点，最终推动2025年国家层面的正式实施，即为所有13岁女孩提供2剂国产二价HPV疫苗免费接种，并为14–18岁女孩提供补种机会。作者认为，这一过程展现了从地方试点到国家落地的自下而上政策演进路径。为梳理这一进程，研究主要依托中国市、省、中央各级政府及其公共卫生、疾病预防控制、妇幼保健和医保等技术机构官网公开发布的政策文本、实施方案、进展报告、经验材料和覆盖数据，同时结合WHO、ICO/IARC HPV Information Centre等国际国内机构资料，以及半结构式访谈、两省实地调研与讨论所得信息，对地方试点的起始、扩展、驱动力、影响及政策障碍进行叙述性综述。理论上，文章采用多源流框架（Multiple Streams Framework, MSF），将证据与观察归入问题源流、政策源流和政治源流，以解释地方试点如何创造国家层面的政策窗口。
**2. Evolution of the Free HPV Vaccination Policy in China**
在政策演进部分，文章强调中国免费HPV疫苗接种政策并未遵循传统国家免疫规划（NIP）扩容的自上而下逻辑，而是起源于地方试点，并逐步向全国扩展。作者指出，这一突破首先有赖于一批临床与公共卫生专家长期持续推动宫颈癌综合防控策略，涵盖社会动员、健康教育、HPV疫苗接种以及筛查与规范治疗等多个环节。自20世纪90年代末以来，相关宣传倡导不断推进，而2016年首个进口HPV疫苗在中国上市后，社会关注度显著提升，为后续政策变动积累了公众基础。
文章进一步回顾了起步阶段的重要节点。鄂尔多斯通过大规模妇女筛查发现宫颈癌高发问题，单纯筛查和治疗未能根本改变局面。2019年首个国产HPV疫苗上市后，结合关于提高12岁女孩疫苗接种率和扩大HPV筛查可推动中国在21世纪50年代后期实现宫颈癌消除的模型研究证据，地方卫生官员获得了启动免费接种试点的科学依据与政策信心。由此，地方政府主导的公益项目开始为13岁及以上高中女生免费接种HPV疫苗，并通过财政支持和制度保障推动实施。部分地区还允许参保人员动用个人医保账户为本人及直系亲属支付HPV接种费用，地方医保因此成为政府专项预算之外的补充融资渠道。
随后，国家爱国卫生运动委员会和健康中国行动推进委员会将宫颈癌综合防控作为“健康城市”创新发展模式的重要切入点，使一批“健康城市”跟进前述试点并形成示范效应。进入下一阶段后，广东于2022年成为首个在全省范围内向符合条件女孩提供免费HPV疫苗接种的省份。文中认为，广东试点的关键支撑因素包括省级高层政治支持和较强财政能力，其与其他地区类似，均将免费HPV疫苗接种纳入省级政府主导的民生项目。此类项目鲜明的福利属性推动政策突破“健康城市”原有范围，在全国范围内加速扩展。2023年，中央政府明确表达对条件成熟地区开展免费HPV疫苗接种的支持；即便在资源有限地区，一些地方政府也优先面向农村女孩启动该政策。至2024年，随着地理覆盖面显著扩大，地方已形成稳定且可观的国产二价HPV疫苗需求，进而实现规模经济，并触发明显降价。山东通过全省集中带量采购将国产二价HPV疫苗价格降至每剂4美元以下，这一价格进入国家免疫规划（NIP）可接受范围，成为国家层面纳入的重要推动因素。到2025年9月底国家作出扩容决定时，全国已有18个省份和多个地级市实施免费HPV疫苗接种。
**3. Problem, Policy, and Politics Streams of the Free HPV Vaccination Policy**
基于多源流框架（MSF），文章将免费HPV疫苗接种政策的形成拆解为问题、政策与政治三条源流。问题源流方面，在2020年首个试点启动之前，与HPV疫苗接种相关、需政策干预的关键问题已逐渐汇聚成形。临床与公共卫生领域的领军专家在其中发挥了核心作用，他们通过持续生成并传播关于宫颈癌疾病负担、持续HPV感染所致社会经济影响，以及HPV疫苗接种在推进宫颈癌消除中的不可替代作用等证据，使相关议题获得公众与卫生决策者前所未有的关注。换言之，问题并非在政策实施时才被看见，而是在长期倡导中被不断清晰化和公共化。
政策源流方面，创新性解决方案主要来源于地方试点。各地政府将免费HPV疫苗接种灵活嵌入地方民生工程框架，或通过医保资金、社会资源支持等方式探索替代性融资机制。文章认为，这使免费HPV疫苗接种不仅是一项预防性卫生措施，也逐渐成为地方政府提升公共福利、增强群众获得感的重要政策工具。地方试点因此不仅验证了实施可行性，也丰富了政策设计路径。
政治源流方面，文章强调舆论响应、重大政策事件与政策企业家行动共同塑造了有利政治环境。公众对试点的积极反馈、围绕“健康城市”建设的协同推进，以及临床专家、公共卫生专家、地方与中央政策制定者的持续倡议，共同促成免费HPV疫苗接种成为社会热点议题。这些行动者在议程设置、技术支持、政策传播和实践推动中相互配合。至2025年，三条源流汇聚：国家免疫咨询委员会（National Immunization Advisory Committee, NIAC）迎来2017年成立以来的首次重新任命窗口，国家免疫规划（NIP）也在2008年后迎来17年来首次扩容时点。文章认为，正是在此政策窗口下，中央决策层得以推动全国免费HPV疫苗接种议程落地。
**4. Profound Impacts of the Local Pilots**
**4.1. Rapid Increase in HPV Vaccination Rate**
文章指出，广泛开展的地方免费HPV疫苗接种试点显著提升了中国HPV疫苗接种水平。到2025年9月中央宣布将HPV疫苗纳入国家免疫规划（NIP）时，全国目标女孩人群中已有超过60%获得免费接种。作者据此认为，地方试点不仅具有政策实验功能，更直接带来公共卫生覆盖面的快速扩张，为国家层面的制度化实施提供了现实基础和可见成效。
**4.2. Significant Price Reduction in Domestic Bivalent HPV Vaccines**
作者进一步分析，地方试点的大规模扩展对国产二价HPV疫苗价格下降具有决定性作用。随着各地免费接种项目持续扩围，稳定且集中的采购需求塑造了国内HPV疫苗市场，并推动形成规模经济，最终促成价格显著下降。文中提到，每剂低于4美元的价格不仅远低于联合国儿童基金会采购的最低水平，也使将HPV疫苗纳入国家免疫规划（NIP）后所带来的年度预算增幅降至相对可控范围。由此，价格可负担性的改善成为国家决策的关键条件之一。
**4.3. Extensive Social Consensus Reached**
在社会认知层面，地方试点的成功促进了全国范围内对HPV疫苗在宫颈癌防控中关键作用的广泛共识形成。文章认为，多平台、多渠道的健康教育和政策倡导在其中发挥了重要作用，媒体既是信息放大器，也是公共教育者和政策正当性建构者，在连接政府政策、公众认知与社会接受度方面具有多重功能。相关调查显示，中国女性对宫颈癌防治的知晓水平已有明显提升。作者据此判断，政策推广并非仅建立在行政命令之上，也建立在社会观念转变和公共知识体系重塑之中。
**5. Implications for NIP Expansion**
在政策启示部分，文章将中国经验概括为若干对发展中国家具有参考价值的路径。首先是采取自下而上策略。与多数国家免疫规划扩容惯用的自上而下模式不同，中国借助历时约5年的地方试点，为中央政府提供了观察政策必要性、紧迫性、可行性及实施挑战的机会。这种路径尤其适用于财政能力和社会经济发展差异显著、地方政府在卫生融资和服务提供中作用持续增强的分散化治理环境。
其次，文章强调应在国家政策框架下借助综合性平台推进。中国免费HPV疫苗接种政策的演进高度依赖卫生、财政、教育及妇女权益保护等多部门协调，并通过“爱国卫生运动”和“健康中国行动”等综合平台突破传统疾病防控项目的单一领导结构，从而形成跨部门、跨层级联动的政策推进机制。
再次，作者提出要善用规模效应与同伴压力。地方试点的成果通过国家癌症中心组织的经验交流活动以及媒体倡导持续传播，形成示范带动。随着越来越多地区加入，政策外溢效应增强，未试点地区在政治绩效、公众期待和公共福利议题推动下，不愿长期落后，进而加快模仿与跟进。
此外，文章指出高层参与和跨部门协作是地方试点有效落地的重要前提。作为“健康城市”建设中的创新模式，免费HPV疫苗接种项目具备高层政府统筹、多机构联动和社会动员等制度优势。临床及公共卫生专家则通过提供疾病负担、接种效果和成本—效益分析等数据，为政策决策提供技术支撑。与地方快速推进相比，文中也提示国家免疫咨询委员会（NIAC）重新任命延迟、国家免疫规划（NIP）扩容滞后等中央层面机制性问题值得关注。
最后，文章强调多元融资机制对免疫可持续性至关重要。无论是不同层级政府间的财政分担，还是政府预算外的替代性资金来源，均是支持新疫苗纳入国家免疫规划（NIP）的必要条件。中国部分地区已探索政府分担、医保补充及其他渠道协同支持的模式，这对于许多正面临外部捐助减少、需逐步实现免疫自筹的发展中国家具有现实借鉴意义。
**6. Conclusions**
文章最后认为，中国从地方试点到全国实施的免费HPV疫苗接种政策，构成了发展中国家推进国家免疫规划（NIP）扩容的典型政策制定范式。其核心经验在于：从地方实验起步、循序渐进扩展，在国家政策框架下依托综合平台推进，结合规模效应与同伴压力，并通过高层推动、跨部门合作和多元融资机制共同促成政策落地。整体而言，这一路径既体现了政策创新，也展示了在大国治理与区域差异显著背景下，通过渐进式制度扩展实现公共卫生目标的可行性。
