减少化石燃料排放的限额与交易框架：来自澳大利亚保障机制的见解及其对煤炭行业的影响

《Climate Policy》：Cap-and-trade frameworks for reducing fossil fuel emissions: insight from Australia’s safeguard mechanism and its impact on the coal sector

　　

背景：在澳大利亚的国家温室气体与能源报告计划（National Greenhouse and Energy Reporting Scheme， NGER）下，改革后的保障机制（Safeguard Mechanism）采用限额与交易（cap-and-trade）框架，以实现国内减排目标及《巴黎协定》（Paris Agreement）下的国际义务。目前尚不清楚这项改革政策是否提供了足够的激励来推动减排，尤其是在煤炭开采行业。鉴于澳大利亚设定了到2030年排放量较2005年水平降低43%、到2050年实现净零排放的目标，这一点至关重要。方法：研究人员利用运营商报告的排放强度（emission intensity）数据，计算了政策中用于设定设施排放上限（baselines）的适用排放强度，以观察未来不同矿类型和地理位置下的排放上限趋势。为评估政策下的经济激励强度，研究人员在澳大利亚政府的成本控制措施（cost containment measure）下建立了一个高价格碳抵消（carbon offset）情景，比较每个煤矿设施抵消排放的最大单位成本。这一评估结合了煤炭商品价格的历史波动背景。结果：通过事前分析（ex-ante analysis），研究人员发现，大多数露天煤矿在政策实施期间的排放基线（baseline）将上升，而大多数高排放的地下煤矿的基线将快速下降。在高价格情景下，所有煤矿的单位抵消成本均在2019至2024年间澳大利亚煤炭月度商品价格的历史波动范围内。就煤炭而言，为实现保障机制的目标，分析表明减排贡献（Emission Reduction Contribution， ERC）需要从4.9%提高至9.2%。结论：政策中的经济激励未能为煤矿运营商提供足够的实质性激励以投资于减排策略。该政策设定了薄弱且非约束性的排放上限，尤其是针对煤炭开采行业，这可能阻碍其作为减排政策的有效性。需要对保障机制进行改革，以激励澳大利亚煤炭行业的减排行动。

论文解读文章

研究背景：国际气候协议（如《京都议定书》和《巴黎协定》）推动了全球气候治理，各国纷纷制定国内减排政策框架，包括排放绩效标准、碳税和排放交易系统（Emissions Trading System, ETS）。澳大利亚的保障机制（Safeguard Mechanism）作为准限额与交易框架，旨在支持国内减排努力，但改革前其激励效果不足，导致覆盖设施排放量自2016年以来增长4%。煤炭开采行业占保障机制覆盖设施的30%以上，其逃逸性甲烷排放强度高，且排放测量方法（尤其露天矿）存在准确性争议。在此背景下，有必要评估2023年改革后的保障机制是否能为煤矿运营商提供实质性减排激励，以助澳大利亚实现2030年减排43%（相较2005年）及2050年净零排放目标。该研究发表在《Climate Policy》期刊。

研究人员开展的研究：研究人员通过事前分析，利用运营商报告的排放强度（Emission Intensity, EI）数据，计算用于设定设施排放基线（baseline）的适用排放强度（Applied EI），并模拟其变化趋势；同时建立高价格碳抵消情景（基于政府成本控制措施下的最高澳大利亚碳信用单位价格），评估每个煤矿单位抵消成本，并与2015-2024年煤炭商品价格历史波动进行对比。主要结论：现行政策下多数露天矿基线上升、地下矿基线快速下降；经济激励不足，所有煤矿的抵消成本均处于煤炭价格历史波动范围内；为使所有设施基线下降，需将减排贡献率从4.9%提高至9.2%，并采用分矿类型的行业平均排放强度。该研究揭示了政策设计的缺陷，为优化ETS框架提供了关键见解。

关键技术与方法：
- 适用排放强度趋势分析：基于公式(2)计算每个设施的适用排放强度（Applied EI = h * EIIndustry + (1-h) * EIFacility），其中h为逐年增加的过渡比例因子，EIIndustry为行业平均排放强度（0.0653 tCO2e/t原煤），EIFacility为设施特定排放强度。模拟金融年2024至2030年的EI变化，以观察政策对基线的影响（忽略年际产量变化）。
- 经济激励分析：设定高价格碳抵消情景，使用政府成本控制措施下的上限价格（金融年2025为$79.20 AUD/tCO2e），计算每个设施每吨原煤（tROM coal）的碳排放抵消成本，并与月度澳大利亚煤炭商品价格历史绝对波动（数据来源：世界银行2025数据集和澳大利亚储备银行历史汇率）进行比较。数据样本来自清洁能源监管机构（CER）的金融年2024报告排放数据。

研究结果：
- Emissions intensity（排放强度）: 通过分析设施排放强度数据，发现露天矿平均EI为0.0253（新南威尔士）和0.0492（昆士兰）tCO2e/t原煤，地下矿平均EI为0.3374和0.2810 tCO2e/t原煤；93%的地下矿EI高于行业平均，13%的露天矿EI高于行业平均，无任何设施达到最佳实践EI（0.00592 tCO2e/t原煤）。
- Baseline trends（基线趋势）:
- Applied EI（适用排放强度）: 通过计算适用EI趋势，发现当前政策下4个露天矿EI下降，其他露天矿EI上升或持平；所有地下矿除1个外EI均下降。分矿类型后，超过一半的露天和地下矿EI下降。设施报告排放量中，上升EI对应14.72 MtCO2e，下降EI对应14.39 MtCO2e；分矿类型后，上升EI对应9.92 MtCO2e，下降EI对应15.17 MtCO2e。
- Emission reduction contribution（减排贡献）: 通过结合当前行业平均EI与4.9% ERC，发现16个露天矿基线上升，39个下降；采用分矿类型EI后，13个设施基线上升，42个下降；为使所有55个设施基线下降，需将ERC提高至9.2%。
- Economic impacts（经济影响）: 通过高价格碳抵消情景计算，地下矿单位抵消成本为$4.92-$50.67 AUD/t原煤，露天矿为$0.72-$10.59 AUD/t原煤，综合矿区为$0.66-$20.28 AUD/t原煤。对比2015-2024年澳大利亚煤炭商品价格月绝对值波动（范围约$70-$644 AUD/t可售煤），所有矿的抵消成本均处于历史波动范围内，表明经济激励不足。

讨论总结：研究人员讨论指出，现行政策下高排放地下矿面临快速下降基线，但多数露天矿（占煤部门近半排放）的立法减排压力反而减轻；采用分矿类型行业平均EI可提供对等激励，但无法促进最低排放生产方式。最佳实践EI远低于现有设施，限制了新矿项目可行性。经济激励不足以推动现场减排行动，可能导致对碳抵消的依赖，而碳信用完整性存在广泛担忧。结论翻译：本研究显示，就煤炭而言，当前保障机制未能实现其立法目标——为行业提供投资于覆盖减排的实质性激励。必须修订保障机制基线设定方法，以确保澳大利亚煤矿设施的基线下降，包括采用分矿类型的行业平均排放强度和更高的减排贡献率。排放交易系统的有效性依赖于稳健的政策设计，包括在成熟且受监管的排放监测框架内设置显著的排放上限。与研究文献中ETS效果不一的结果一致，本研究表明政策设计关键要素的变化可导致截然不同的结果，凸显了在优化和改革ETS框架时模拟关键行业政策驱动因素和经济激励的重要性。保障机制对煤炭开采行业设置薄弱且非约束性的排放上限，可能阻碍其作为减排政策的有效性。薄弱的经济激励难以推动煤炭行业（尤其露天矿）快速减排。